Comente a seguinte afirmação:
«A submissão da Administração ao princípio da legalidade (artigos 266.º/2 da CRP e 3.º do CPA) e a consagração do direito de acesso à justiça administrativa com vista ao controlo da legalidade das decisões do Executivo (artigos 268.º/4 da CRP e 2.º do CPTA) não podem ceder perante o alto grau de complexidade técnica das decisões sobre o risco. É verdade que o julgador não está funcionalmente habilitado a controlar a verosimilhança de uma explicação científica, nem a avaliar da operacionalidade de uma solução técnica, mas tal incapacidade funcional, na medida em que possa ser suprida, não deve afastar aquelas decisões da susceptibilidde de revisão judicial».
in Carla Amado Gomes, «Risco e modificação do acto autorizativo concretizador de deveres de protecção do ambiente», Coimbra Editora, 2007, p. 488.
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O controlo da legalidade no Direito do Ambiente
Comentário de jurisprudência comunitária
A grande complexidade técnica dos pareceres científicos sobre riscos ambientais está naturalmente fora da fácil compreensão do julgador, tal como estão quaisquer explicações técnicas complexas em qualquer matéria. Efectivamente, essa dificuldade de compreensão nunca pode pôr em causa a observância do princípio da legalidade da administração. Não se compreende que se invoque a complexidade de explicações técnicas para a falta de revisão judicial de decisões feridas de invalidades.
O julgador nunca precisa de compreender a fundo as posições científicas que dão fundamento à decisão administrativa porque o tribunal pode (e deve) também munir-se de técnicos que lhe possam explicar e dar pareceres sobre a viabilidade daquelas. O Juíz é um aplicador do Direito e não precisa de ter conhecimentos técnicos sobre todas as matérias de teor científico que sejam objecto de litígio. É por isso que existe a figura jurídica da “prova pericial” regulada os artigos 388º e 399º CC e 568º CPC, sendo estes aplicáveis por remissão do artigo 1º CPTA, já que a matéria da prova não é especialmente regulada neste último.
O tribunal também não necessita de tomar posição em questões científicas controversas, já que isso seria apreciar questões de mérito o que levaria a uma violação do princípio de separação de poderes (a chamada "judicialização da administração" - art. 3º, nº 1 CPTA).
Cátia Isidro Bento
nº 14 707
As especificidades técnicas das decisões da Administração, em especial dos orgãos executivos, apesar de ter de se basear em elementos e ou factores que escapam pela sua especificidade e complexidade a quem julga, ou tem a obrigação de julgar, não podem obstar a que essas mesmas decisões fiquem subtraídas, ou fora do alcance da Lei ou dos princípios a que a Administração deve obedecer no respeito pelo primado da legalidade, da competência e ou outros, sob pena de o direito de acesso à justiça se tornar algo teórico e inatingível ao cidadão e à justiça, potenciando, à contrário, decisões violadoras de direitos de terceiros, potencialmente inatingíveis pela justiça, o que não é razoável e abriria portas à primazia e ditadura do primado dos elementos técnicos sobre a justiça.
É claro que um julgador não tem conhecimentos nem competência para controlar a verdade de uma explicação cientifica, ou avaliar soluções técnicas, nem tem que ter, pois não faz parte das suas funções enquanto julgador, mas isso não pode fazer com que essas decisões não possam ser alvo de revisão judicial, ai estaríamos a privar os indivíduos de um dos seus maiores direitos, neste caso o de negar o acesso à justiça via recurso, e deixaríamos que esses processos possivelmente feridos de invalidades não pudessem ser revistos. Não podemos deixar que pormenores técnicos afastem o julgador de avaliar o processo, é obvio que é uma incapacidade técnica mas tem de ser suprida a qualquer custo, através de técnicos especializados que deixem o juiz esclarecido sobre os pareceres técnicos que dão fundamento à decisão administrativa , já sendo assim possível para o julgador decidir.
Não podemos é deixar que se ponham entraves à justiça, deixando incapacitado quem decide de conhecer os riscos ambientais fundamentados por pareceres técnicos dos quais o julgador não tem poder para conhecer por si só.
Diana Augusto, nº 14592
A Administração Pública ao actuar deve de obedecer à lei e ao Direito, centrando a sua actuação dentro destes limites, é desta forma que é assegurado o princípio da legalidade-3ºCPA e 266º/2CRP. O ambiente é protegido por diversas formas, pelos seus próprios princípios, por princípios de outros ramos do Direito conexos a ele, pelo Estado e pela União Europeia.
A complexidade dos pareceres técnicos sobre os riscos ambientais está fora do alcance do julgador, este não tem conhecimentos científicos sobre todas as matérias que julga. A sua função é aplicar a lei e verificar se esta foi bem aplicada em caso de litígio. Os pareceres técnicos são elaborados pelas respectivas entidades competentes, por cientistas e entes dotados de especiais conhecimentos sobre a matéria em causa. A dificuldade de compreensão do julgador sobre a complexidade técnica dos pareceres científicos não pode por em causa o princípio da legalidade, o tribunal tem sempre possibilidade de esclarecimento por parte de peritos para a compreensão da matéria em si (só assim é possível uma boa decisão).
Assim como acontece em matéria ambiental, é possível verificar esta situação noutros casos. Tomemos como exemplo o crime de Infanticídio do 136º CP, o juiz não está munido de conhecimentos para saber em que consiste a “influencia perturbadora” segundo a leges artis (em termos médicos), necessita de recorrer a peritos que o auxiliem, para de facto poder decidir se existe esse estado no caso concreto.
Também o próprio legislador deve ter em conta, quando está a legislar sobre uma matéria específica, os aspectos científicos da questão em causa, recorrendo muitas vezes a especialista da matéria para legislar de forma adequada.
Do meu ponto de vista, encontramo-nos perante realidades distintas: quem legisla, julga, emite pareces técnicos, cada um actua na sua área competente. Não significa isto, que não exista uma relação de cooperação entre todas as entidades, só assim é possível um Estado de Direito Democrático funcionar. Desta forma não se compreende que se invoque a complexidade de um parecer técnico (em termos de explicação/compreensão) para revisões judiciais consubstanciadas de invalidade.
O tribunal não vai apreciar o mérito destes pareceres proferidos pelas entidades competentes, estes vão auxiliá-lo na boa administração da justiça.
Concordo com a citação.
Efectivamente, a complexidade de certos pareces elaborados por organismos acreditados( outras vezes nem tanto...), por vezes, deixam a Administração numa situação deveras angustiante.
Se, por um lado, a Administração tem o poder de decidir, o mais certo é que não tenham os titulares dos seus órgãos qualificações adquadas para interpretar as soluções e problemas técnicos que se lhes colocam à frente.
Podemos entender, portanto, que, perante esta complexidade técnica, o órgão da Administração goza de um certo nível de discricionariedade na escolha da melhor opção que se lhe apresenta nos estudos e pareceres que, muitas vezes, não vai compreender.
Contudo, apesar da existência desta complexidade e desta discricionariedade que permitem aos órgãos administrativos agir, neste caso, decidir, não podemos entender esta discricionariedade como um poder totalmente desvinculado.
Consequentemente, são limitados, ab initio, pelo artigo269º/4 da CRP, assim como pelo artigo 3º/1, do CPA, onde se reitera a sujeição dos Órgãos da Administração Pública à Lei e ao Direito.
Consequentemente, apesar de haver alguma discricionariedade na actução da AP, deve a mesma obdiência e respeito à Lei, não sendo, portanto, exequível para o órgão administrativo tomar um decisão totalmente discricionária, nem minimamente informada.
Assim, temos que a complexidade de certos elementos não serve de fundamento para violar o Príncipio da Legalidade.
Refira-se, também que, perante a figura do Parecer, dita o artigo 98º,CPA que, além da possibilidade de serem não vinculativos, ou vinculativos, e desta forma se retira uma grande margem de discricionariedade à decisão da Administração, segundo o n.º2 do mesmo artigo, apenas com disposição em contrário, não se tornam os mesmos opcionais.
Assim, perante um princio de obrigatoriedade de emissão de parecer, encontramos mais um limite da lei à actuação administrativa.
Não obstante a existÊncia destes príncipios que se manifestam anteriorment ao procedimento de decisão, encontram os particulares, uma defesa, à posteriori, no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, nomeadamente através da tutela jurisdicional efectiva (art. 2º, CPTA), e da atribuição de legitimidade dos particulares para interpor acção nos termos d
do Art. 55º/1a), CPTA onde não se exige a lesão de um interesse directo e pessoal, mas também se atribui a legitimidade processual a quem alegue a lesão de um interesse legalmente protegido.
Encontramos outra garantia jurisdicional na Lei N.º83/95, de 31 de Agosto, relativa à Acção Popular onde, se atribui, não apenas a associações defensoras dos interesses em questão, mas também a todo e qualquer particular e ainda se refere a não-necessidade de existir interesse directo na demanda(art. 2º/1).
Assim, estamos na presença de um sistema de controlo jurisdicional das decisões administrativas que acabam por limitar o óRgão decisor, assim como atribui legitimidade activa para intentar a acção de impugnação aos particulares, independentemente de existir interesse.
José Rodigues Pereira
14664
Não é aceitável a invocação da complexidade técnica de certas matérias para justificar a não revisão judicial de decisões feridas de invalidade.
É verdade que há certas questões que se revestem de alto grau de complexidade técnica, como é o caso dos riscos ambientais, e que isso dificulta bastante o trabalho do aplicador do Direito, na medida em que a sua formação não abrange os aspectos científicos das matérias.
No entanto, o julgador não precisa de conhecer profundamente essas questões de teor científico, uma vez que deve poder contar com o apoio de técnicos que lhe possam apresentar pareceres e explicações sobre os aspectos técnicos envolvidos na causa que está em juízo. Estes técnicos são os peritos que tornam possível a chamada prova pericial, que é admitida no Contencioso Administrativo por força da remissão do artigo 1º CPTA para os artigos 388º e 399º CC e 568ªCPC.
Assim sendo não há razões para violar o princípio da legalidade, seja de que forma for, com a justificação da dificuldade de compreensão por parte do juiz das matérias em questão.
O direito tem a exigente tarefa de se adaptar a uma panóplia de situações que exponencialmente tem evoluído, situações que frequentemente exigem um profundo conhecimento técnico das matérias em questão, o que se compreende que, como afirma Carla Amado Gomes, coloca o julgador numa situação delicada, por não tem capacidade para avaliar tecnicamente “a verosimilhança de uma explicação científica”, ou para “avaliar da operacionalidade de uma solução técnica”. Ora o direito do ambiente tem progressivamente, fruto da sua evolução, ganho uma componente técnica tal que impossibilita os juízes de acompanhar essa evolução ,e decidir sobre o fundo da questão com conhecimento de causa. Porém, como afirma Carla Amado Gomes, tal facto não pode impedir o juiz de decidir, e tal decisão d ser passível de revisão judicial.
A resposta mais lógica a este problema é o uso de perícias, previstas no art 388º e 399º CC e 568º CPC, nas quais o julgador terá que se apoiar nas suas decisões, como um meio de acompanhamento das exigências técnicas da administração da justiça.
Independentemente desta vicissitude, uma garantia deve ser mantida, o direito á revisão judicial, ao recurso, como direito processual fundamental, não havendo qualquer fundamento á recusa de tal direito.
Nuno Eduardo Monteiro Nobre de Sousa, nº14523 , sub 3
A prova pericial é admitida no Contencioso Administrativo, por remissão do art. 1º CPTA para os 388º e 389º CC e 568º CPC.
Assim, sempre que estejam em causa factos de relevante carácter técnico, é suscitada a intervenção de peritos para que, ao abrigo do princípio da cooperação, auxiliem o julgador na correcta aplicação do Direito e no cumprimento da legalidade (3º CPA e 266º/2 CRP).
O Juiz não está obrigado a deter conhecimentos técnicos sobre matérias de complexo teor científico e, como tal, quer caia no erro de interpretar erradamente o parecer técnico em análise, quer o mesmo não seja o mais adequado à situação em apreciação, caso a decisão proferida seja ferida de invalidades, não deve este aspecto ser obstáculo à revisão judicial da mesma.
A CRP prevê o direito de acção popular no seu art. 52º/3, e a lei 83/95, de 31 de Agosto, também atribui legitimidade processual a todo e qualquer cidadão, relativamente à protecção de bens jurídicos difusos, independentemente do interesse na demanda. Esta participação no procedimento administrativo traduz-se no controlo da legalidade das decisões do Executivo (2º CPTA e 268º/4 CRP).
Assim, quando se trate de matéria ambiental (e ainda que se exigisse o interesse em agir), uma vez que a CRP incumbe o Estado de defender e preservar o ambiente - art. 9º/ e) e encarrega os cidadãos de prestarem auxílio nesta tarefa (art. 66º/2), existem todas as razões e mais algumas para que, como reacção a uma decisão sobre riscos ambientais, o direito de recurso seja assegurado e exercido com vista à protecção do Ambiente.
Poderá afirmar-se que o Direito do Ambiente se situa na encruzilhada ente o direito e a técnica, de um
lado temos principios constitucionais fundamentais e os principios fundamentais de procedimento administrativo e por outro temos a complexidade técnica de pareceres científicos, de explicações tecnico-ciêntificas que devem coadjuvar a actuação da Administração, mas que fogem à compreensão do senso comum, sem formação especifica na área.
Este binómio direito/técnica revela-se em diferentes áreas do ambiente, nomeadamente, no que concerne às decisões sobre o rico. Se por um lado, os pareceres científicos e as explicações técnicas se revestem de inegável complexidade sendo, por isso, de difícil compreenção para o julgador, tal não reproduz uma negação da revisão judicial de decisões feridas de invalidade nem, pôe em causa, a disciplina do principio da legalidade da administração.
Um dos principios fundamentais subjacentes ao procedimento administrativo é o Principio da Legalidade com casagração no próprio Código de Procedimento Administrativo (cifra-se artigo 3º do CPA) e no texto constitucional(cifra-se artigo 266º da CRP), de onde resulta que, a administração pública tem o dever de actuar em obediência à lei e ao direito, seguindo o interesse público com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Encontrando-se esses direitos e interesses protegidos dos cidadãos, feridos de tutela jurisdicional efectiva (cifra-se artigi 268º/4 da CRP), incluindo-se nessa tutela, a aptidão para impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem - a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde uma tutela adequada junto dos Tribunais Administrativos (cifra-se artigo 2º do CPTA).
Por outro lado, é de referir que, a técnica ciêntifica não deve ser tomada como caminho estanque do direito, muito pelo contrário, deve antes ser tomada como semblante de uma mesma moeda, apoiando-se o Árbitro na técnica para formar a sua decisão.
Subjaz é certo, uma zona brumosa entre os binómios direito/técnica fruto da capacidade do julgador para avaliar a "verosimilhança de uma explicação ciêntifica", ou para avaliar a "operacionalidadede uma solução técnica" mas tal, se não deve por em causa o principio da legalidade da actuação administrativa, menos deve por em causa a garantia do direito à revisão judicial, até porque, como resulta do artigo 1º do CPTA que nos remete para os artigos 388º e 399º do Código Civil e para o artigo 568º do Código do Processo Civil, a "prova pericial" é admitida em contencioso administrativo, logo pode o juíz prover-se destes técnicos para elucidação das técnicas e pareceres técnicos na sua análise sobre o risco.
Assím sendo, assinto com a afirmação de Carla Amado Gomes.
Catarina Soares da Conceição, Sub.11
O princípio da legalidade conforme consagrado na nossa ordem jurídica determina a sujeição dos actos da Administração à lei (3º/1 CPA e 266º/2 CRP) e a verificação dessa legalidade (e apenas da legalidade) da actuação da Administração pelos tribunais (268º/3 e art. 2º CPTA).
Em matéria ambiental este princípio geral assume contornos mais complexos, derivado da natureza essencialmente técnica das decisões da Administração no que toca a matéria ambiental. De facto, quando a Administração se tem de pronunciar sobre o procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental, proferindo DIA favorável ou desfavorável, quando a Administração se tem de pronunciar sobre o deferimento ou indeferimento de licença ambiental, através da APA, é necessário o recurso a conhecimentos técnicos específicos que não são tidos pela pessoa média. A este propósito é comum aludir-se à legitimidade técnica que fundamenta as decisões administrativas, quando interferem com conteúdos técnicos que estão para lá do alcance de todos. Ora, se isto se passa no plano da decisão, o problema é comunicado para a fase da verificação da mesma: para avaliação da decisão, a Administração tem de recorrer a meios técnicos específicos, por forma a conseguir cumprir os limites legais; do mesmo modo, o tribunal para verificar a legalidade dessa mesma actuação tem de recorrer a especialistas técnicos na matéria.
O CPTA ao remeter, no seu artigo 1º, para as normas constantes do CPC, abrange as normas sobre prova pericial. A prova pericial é requisitada pelo tribunal (art. 568º CPC) e pode auxiliar o juiz na tarefa da verificação do cumprimento da legalidade em matéria de elevado grau de complexidade técnica (art. 388º CC). Desta forma, pretende-se que o controlo da legalidade e o acesso à justiça não fiquem prejudicados pelo problema da complexidade técnica da matéria.
Contudo, apesar deste dispositivo, a questão não fica em absoluto rematada. A prova pericial, nos termos do art. 389º CC, é fixada livremente pelo tribunal, ou seja, apenas faz prova bastante. Assim, voltamos à questão de o julgador não estar habilitado a apreciar a verosimilhança ou a verdade de uma explicação científica, especialmente em situações em que lhe podem ser apresentadas duas soluções e opiniões periciais contraditórias (por exemplo em casos de segunda perícia - 591º CPC).
Desta forma, a complexidade técnica das questões continua a funcionar como resistência a uma apreciação totalmente esclarecida da legalidade das questões pelo tribunal, embora seja de reconhecer que a prova pericial funciona como instrumento fundamental de auxílio ao julgador para tentar colmatar a sua falta de conhecimentos técnicos e científicos necessários à boa decisão da causa.
Com efeito, é impensável e, mesmo, inconcebível que sequer se considere a ideia de haver decisões feridas de invalidade que sejam insusceptíveis de recurso, apenas porque o juiz não está dotado dos conhecimentos técnicos inerentes ao objecto do litígio.
É inegável a extensão do mundo que o Direito abrange, mas também o é o facto de o mesmo já estar precavido há muito tempo contra tal, tendo criado ferramentas para suprir as suas lacunas e insuficiências.
No caso em apreço, a ferramenta específica que colmata o desconhecimento técnico do julgador acerca da matéria é a prova pericial. Esta consiste, em traços muito gerais, na chamada de várias pessoas, que sejam doutas e largamente conhecedoras da questão debatida, para que analisem a situação específica e comuniquem ao tribunal o resultado das suas investigações, de modo a que, o juiz, com base nestas, e em conjunto com outros meios de prova, tenha a possibilidade de tomar uma decisão ponderada, informada e, fundamentalmente, justificada.
A título de Direito Administrativo, nomeadamente no seu contencioso, este meio de prova, como não podia deixar de ser, está legalmente previsto. O mesmo opera pela remissão do 1º artigo do CPTA para os artigos 388 e 389 do Código Civil e para o artigo 568 do Código de Processo Civil. Verifica-se, assim, que, apesar de ser uma solução de Direito Privado, a mesma tem vigência no que diz respeito ao Direito Público.
Com esta “ajuda” que o Direito providencia ao julgador da causa, o homem que carrega essa função está dispensado de ser dono do conhecimento científico que se exigiria à decisão, vendo assim a sua “ignorância” colmatada.
Consequentemente, não é por a Administração gozar do seu afamado poder discricionário que se pode escusar a aplicar o princípio da legalidade, pelo que o direito ao recurso terá de estar sempre presente. Mesmo nas decisões em que o juíz não tenha conhecimentos técnicos da matéria. Aliás, até deve operar o inverso, pois se o mesmo toma uma decisão que não se revela não ser a mais correcta, por não ter tomado as diligências necessárias a que tivesse o melhor conhecimento técnico possível da matéria (dentro dos limites da razoabilidade, obviamente), não terá a parte contra quem a sentença é tomada, mais razões para recorrer? Indubitavelmente, a resposta terá de ser positiva...
Em suma, o princípio da legalidade deve estar sempre acima da discricionariedade da Administração, sob pena de se “assassinar” o sistema de Direito arduamente construído.
Américo Nuno Gomes
Nº 14022
Subturma 3
A verdade é que o julgador não pode invocar desconhecimentos técnicos e científicos, para se “demitir” da revisão judicial. A isso se opõe o princípio da legalidade, previsto nos artigos 266º/2 da CRP e 3º CPA, e também o direito de acesso à justiça administrativa consagrado nos artigos 268º/4 CRP e 2º CPTA, que configura uma forma de protecção dos direitos dos particulares. O julgador não pode assim invocar desconhecimentos técnicos e científicos, sob pena de lesar os direitos dos particulares constitucionalmente consagrados. Pode sim, recorrer à prova pericial, consagrada nos artigos 388º CC, 399º CC e 568ºCPC, por remissão do artigo 1º do CPTA. Ou seja, não dispondo o julgador de “aptidão” técnica suficiente, deverá socorrer-se de pareceres técnicos especializados, a fim de conseguir ter uma maior compreensão da questão que lhe é suscitada.
Carolina Ganito, nº 14528, subturma 2
De facto, o julgador não se pode abster da sua posição com base na ignorância de conhecimentos técnicos e científicos. Deste modo, o julgador está submetido ao princípio da legalidade administrativa (art 266 nº2 CRP/art 3 CPA), que lhe impõem o recurso à prova pericial(art 388 CC/art 399 CC/art 568 CPC - ex vi art 1 CPTA) de modo a munir -se dos conhecimentos adequados de que não dispõem.
Contudo, não compete ao julgador, aplicador do Direito, compreender o fundo de questões de elevada complexidade técnica e científica, embora isso não seja um argumento válido para que se contorne o princípio da legalidade.
É possível que o tribunal recorra a peritos e técnicos especializados que lhe possam fornecer os pareceres técnicos e científicos adequados à viabilidade das decisões de elevada complexidade técnica.
O julgador não pode ter a pretensão de possuir todos os conhecimentos científicos para analisar todas as matérias que lhe são submetidas a julgamento.
Deve, por isso, existir uma colaboração entre o julgador e as entidades competentes que sejam dotadas de especiais conhecimentos técnicos, de forma a auxiliarem o julgador no processo de decisão e revisão judicial.
Tiago Oliveira, subturma 2
A Professora Carla Amado Gomes tem razão quando afirma que a alta complexidade técnica das decisões sobre o risco em matéria de Direito do Ambiente, não pode, de modo algum, afastar a sujeição ao controlo judicial do principio da submissão da Administração Central ou Local ao princípio da legalidade.
Apesar de muitas das questões que hoje se colocam em matéria ambiental só muito recentemente terem agitado a consciência social, existem já inúmeros autorizados especialistas capazes de assessorar a Administração na ponderação sobre os riscos que determinadas decisões administrativas possam envolver.
É verdade que em muitas questões de ordem ambiental, e tal como temos observado ultimamente nos debates sobre, por exemplo, as consequências do impacto ambiental dos projectos sobre o novo aeroporto de Lisboa ou sobre a terceira ponte sobre o Tejo, os especialistas na matéria estão longe da unanimidade de posições.
Mas isso também se verificou noutros ramos de Direito.
De resto, a submissão da Administração ao principio da legalidade é um dos pilares do Estado de Direito, sem o qual não haverá uma verdadeira democracia.
Quanto ao argumento da eventual incapacidade funcional do poder judicial para avaliar matérias de tão grande complexidade técnica e científica, entendo que esse argumento não pode proceder.
Em primeiro lugar, porque embora o juiz não seja dotado dum saber enciclopédico, tem hoje ao seu alcance meios adequados para formular juízos e sustentar decisões sobre todas as questões que lhe sejam submetidas.
Além do mais, enquanto decisão, o juiz pode oficiosamente determinar as perícias que entender adequadas a suprir as suas eventuais incapacidades funcionais, em ordem a poder avaliar a operacionalidade duma solução técnica e, sobretudo, o seu enquadramento legal.
De resto, a discricionariedade da Administração não é total, na medida em que, para além de dever obediência à lei em geral, em muitos casos está vinculada ao dever de obter pareceres de certas entidades que têm natureza vinculativa, e que retiram à mesma Administração uma certa margem dos seus poderes discricionários.
O princípio da legalidade exprime a subordinação jurídica da Administração Pública e assume-se como princípio concretizador do Estado de Direito Democrático.
Esta subordinação jurídica comporta duas dimensões distintas: a preferência de lei e a reserva de lei. A preferência de lei impede a violação do Direito vigente pela Administração pública estabelecendo, em caso de conflito, a preferência do direito sobre o acto de administração. Na reserva de lei exige-se, antes, que a actuação administrativa se fundamente numa norma jurídica, norma essa que contém a definição primária das actuações possíveis. Atenta a importância do princípio da legalidade, a preferência de lei origina duas consequências fundamentais: a ilegalidade dos actos de administração que contrariem o bloco de legalidade e a erradicação dos actos ilegais da ordem jurídica através do fornecimento de mecanismos intra-administrativos e jurisdicionais. Deste modo, o direito de acesso à justiça encontra aqui expressão.
Contudo, nem todos os actos da administração estão sujeitos ao controlo jurisdicional. Os actos abrangidos pela margem de livre decisão administrativa estão excluídos deste controlo. Entenda-se, porém, que apenas cabe na exclusão do controlo a esfera de mérito, entendida como a apreciação da oportunidade e da conveniência de uma dada decisão administrativa, e não a esfera da legalidade.
Coloca-se, neste ponto, a questão de saber se é possível enquadrar a “discricionariedade técnica” no conceito de livre margem de decisão administrativa ou, ainda que assim não se entenda, num espaço de vinculação administrativa cujo exercício era subtraído ao controlo dos tribunais. A razão para a subtracção jurisdicional dos actos administrativos baseados em conceitos técnicos funda-se em razões de ordem prática, as quais se reduzem a uma convicção acerca da falta de preparação funcional dos tribunais para decidir em questões de índole técnica.
Esta posição é contrariada por Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, bem como por Carla Amado Gomes, no texto objecto de análise. Deste modo, entendem os primeiros autores que afastar do controlo jurisdicional decisões administrativas baseadas em questões técnicas é violar o princípio da tutela jurisdicional efectiva não podendo o princípio da separação de poderes conduzir a uma limitação absoluta do controlo jurisdicional neste domínio. Se “é verdade que o julgador não está funcionalmente habilitado a controlar a verosimilhança de uma explicação científica, nem a avaliar da operacionalidade de uma operação técnica (…)”, é igualmente verdade que tais dificuldades técnicas serão ultrapassadas, como sempre são em qualquer ramo do Direito Processual, com recurso a peritos e ao valor da prova pericial.
Conclui-se, assim, que a aparente impreparação técnica não pode encobrir situações de denegação de justiça, nem o princípio da separação de poderes pode fundamenta-lo.
Analisando a questão do ponto de vista do Direito do Ambiente, a denegação da justiça, numa área onde abunda o conhecimento técnico e prevalece o princípio da prevenção, assume consequências nefastas. Estabelecendo uma íntima conexão entre repressão e prevenção ambientais, o Professor Vasco Pereira da Silva afirma: “Quanto mais completo e eficaz for o sistema do contencioso, tanto melhor será também a preservação do meio - ambiente.” Deste modo, a denegação da justiça no Direito do Ambiente equivale, em última análise, à violação do princípio da prevenção.
Que deve fazer o Ministério Público, para a defesa de um Ambiente melhor?
Como deve o Magistrado defender tão nobres valores constitucionais, como o Ambiente que, não sendo susceptível de apropriação ou invocação individual ou exclusiva, por cada cidadão, é património de todos nós? Valor este que a dogmática jurídica apelidou de interesse difuso.
Cabe por força do disposto no art. no art. 219º/1 da Constituição a defesa da legalidade democrática e a defesa dos interesses que a lei determinar.
Mais, tal como vem estatuído no artº 1º da Lei nº 60/98, de 27 de Agosto:
“ O Ministério Público representa o Estado, defende os interesses que a lei determinar, participa na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exerce a acção penal
orientada pelo princípio da legalidade democráticas, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da lei.”
As disposições da nossa Constituições e outras previstas em legislações que também visam tutelar o ‘Bem’ que é o Ambiente põe ao alcance do julgador diversas competências, com vista ao cabal exercício das suas funções, nomeadamente:
- Fiscalizar a constitucionalidade dos actos normativos;
- Defender o Interesse Público;
- Recorrer de qualquer decisão que tenha sido proferida com
violação de lei expressa;
- Requerer a prática de actos administrativos legalmente devidos;
- Requer a emissão de Regulamentos necessários à
exequibilidade da norma, que os prevê;
- Realizar acções de prevenção criminal, através de fiscalizações
prévia dos actos administrativos dissuasores dos crimes de corrupção,
tráfico de influências, ambientais, branqueamento de capitais e outros;
Não se pode deixar de lançar mão dos meios legais que estão
ao alcance, e utilizá-los eficazmente, na fiscalização quer da sua legalidade, quer suscitando inconstitucionalidades, quer atacando os regulamentos e os actos administrativos que com tais valores não se conformem.
Todos estes meios demonstram de facto a ‘subordinação da administração’ à lei, devendo como de resto já todos sabemos: agir com base, fundamento na lei e quando a lei o permitir, e independentemente de ser uma realidade que há questões primordialmente técnicas em matéria de ambiente às quais o julgador não está formado para lidar com, também hoje em dia há uma série de peritos que auxiliam o juiz na tarefa de melhor compreensão das questões em causa. O que não pode de todo acontecer é o juiz ser menos rigoroso ou exigente por menor desconhecimento científico, todo o elenco de meios que atrás enunciei não pode ser dispensado numa causa que coloque em ‘cheque’ o Nosso direito a um Ambiente sádio e equilibrado, por motivo de 'especificidades técnicas'.
É o Direito, a Administração, a Justiça ao serviço da tutela de Bens fundamentais como o Ambiente!
De facto, o controlo da legalidade em matéria ambiental não pode (nem poderá) ficar prejudicado. Não faz sentido que, devido à complexidade técnica, a revisão judicial deixe de existir.
É certo que o juiz não tem (nem terá que ter) conhecimentos em matérias com elevado teor técnico e assim é necessário recorrer a certos modos de auxílio para que o controlo seja possível. Esta é uma das matérias em que é necessária a remissão para o CPC consagrada no art. 1º do CPTA. A prova pericial é possível no contencioso administrativo precisamente porque o CPTA remete para as normas do CPC abrangendo também esta matéria (artigos 568º CPC e 388º CC). Desta forma, o juiz será auxiliado na verificação da legalidade da actuação a que a Administração está sujeita.
Em Direito do Ambiente existe uma complexidade técnica que em outros ramos pode não verificar-se tão acentuadamente. No entanto o princípio da legalidade a que a Administração está sujeita e o controlo dessa legalidade têm de subsistir. O que acontece neste caso é que o juiz não poderá fazer esse controlo “sozinho” tendo de recorrer a especialistas que o possam auxiliar.
Desta forma, a afirmação da professora Carla Amado Gomes faz todo o sentido e de facto é possível colmatar a incapacidade funcional do juiz permitindo assim um controlo das decisões sobre os riscos ambientais.
Joana Esteves subturma 3+12
Nos dias que correm os chamados “técnicos” são os novos “profetas”, que vem trazer a verdade ao povo ignorante e sobre os quais não deve recair nenhuma dúvida: são eles os cientistas, que estudaram a questão a fundo de forma metódica e ponderada e, como tal, o que eles dizem é dado assente. E é, efectivamente, muito complicado, senão mesmo impossível, para nós, leigos, contestar um “relatório técnico”, mas embora não o consigamos fazer directamente, nada nos pode impedir de o fazer com recurso a mecanismos legais.
Naturalmente, muitas das decisões políticas carecem de pareceres técnicos, particularmente na área do Ambiente e os nossos decisores descobriram aqui uma pequena Caixa de Pandora que à primeira vista, lhes permitiria escaparem ao escrutínio político e jurisdicional: basta dizer que “é o que dizem os técnicos”. Exemplos do que acabei de referir não faltam e basta olharmos para questões controversas para encontrarmos lá os ditos “pareceres técnicos” a justificarem a decisão política e administrativa. Veja-se a co-incineração na Serra da Arrábida, ou o novo Aeroporto da Ota/Alcochete, veja-se a nova travessia do Tejo ou o traçado do comboio de Alta Velocidade. Desde que me lembro, nunca o LNEC tinha tido tanta projecção…
Não quero com isto dizer que os pareceres técnicos não têm o seu valor, nem que não devem pesar, e muito, na escolha final. O que não me parece de todo admissível é que, à sombra desses pareceres, se fuja ao controlo político e jurisdicional que todas as decisões administrativas devem ter, conforme resulta da CRP, do CPA e do CPTA.
Subscrevo, por isso, inteiramente a afirmação da Doutora Carla Amado Gomes. Os meandros técnicos das decisões administrativas não podem, de forma alguma, pôr em causa aquilo que o legislador consagrou e que parece ser do senso comum. Não é exigível de um juiz ou de qualquer outro cidadão que tenha os conhecimentos técnicos necessários para averiguar se uma decisão é boa ou má do ponto de vista científico. Por isso, exigível são que questões técnicas sejam expostas de forma transparente e fiquem acessíveis a todos os que nela tiverem interesse, directo ou indirecto e que, sobretudo, possam dar lugar ao contraditório. Aliás, não poucas vezes já se viu que os estudos, afinal, também podem estar errados…
As garantias de acesso à justiça por parte dos cidadãos são um princípio fundamental no nosso ordenamento jurídico-administrativo e devem, por isso, prevalecer sobre toda e qualquer tentativa de retirar a decisão administrativa do controlo jurisdicional. É certo que as decisões “de mérito” escapam a esse controlo, mas uma opinião técnica não nos parece caber nessa margem de discricionariedade do agente administrativo; discricionário será, à posteriori, o acto praticado com base nesse parecer (quando este não for vinculativo).
Assim, a administração pública e nomeadamente os particulares, enquanto partes num processo, poderão sempre requerer a prova pericial prevista no Direito Civil e aplicável por remissão ao Direito Administrativo. Esta será, porventura, a forma mais eficaz, sem prejuízo de outras como o Direito de Acção Popular, de garantir que as questões técnicas, enquanto base de uma decisão pública sejam, também elas, alvo de revisão. Admitir outra leitura da questão seria pôr em causa o princípio da legalidade em Direito Administrativo e todos os demais princípios que deste são reflexo.
O risco sempre foi associado ao desconhecido.
Actualmente, apesar do desenvolvimento científico da sociedade este desconhecido passou a fazer parte de quase todos os domínios da vida, trazendo consigo uma intensa sensação de fragilidade, fragilidade esta que se traduz na incerteza.
As autoridades públicas, na tomada das suas decisões devem ponderar o grau de imprevisibilidade, lesividade e os valores dos bens jurídicos afectados.
Decidir sobre o risco é avaliar e gerir a incerteza na medida do possível. As autoridades devem comformar linhas de actuação que permitam minimizar o risco, controlar as condições da sua eventual eclosão e criar estruturas que permitam neutralizar os seus efeitos lesivos.
Na tomada de decisão há que ter em conta o princípio da legalidade, que abarca a proporcionalidade( fundamentação, adaptabilidade e supervisão). A supervisão não é só ao nível administrativo, como passa a ganhar importancia ao nível judicial. A tutela da legalidade não depende só de controles de mérito e legalidae formal ao nível Hierárquico, mas também deve muito à tutela jurisdicional efectiva, com o facto de passar a ser o juiz o seu grande guardião.
Dentro da matéria ambiental, a responsabilidade do juiz deverá ser acrescida, é claro que independentemente de tudo o julgador tanto não pode como não deve deixar de controlar a legalidade, porque ele não estará a decidir apenas sobre aquilo que as partes lhe apresentam, mas também sobre um universo muito mais abrangente em termos temporais que de um modo ou de outro tem uma relevância maior por poder afectar mais do que as partes intervenientes. Este facto levanta dificuldades porque não terá o juiz habilitação para ajuizar os elementos técnicos dos procedimentos, principalmente nas questões quanto ao risco, mesmo com ajuda de técnicos com conhecimentos cientificos mais avançados e actuais, ainda assim não há certezas absolutas e como tal, não se podendo exigir certezas nem provas tendencialmente absolutas, a prova dever-se-á basear em critérios de razoabilidade.
A outra dificuldade que o juiz encontra, ao julgar uma questão ambiental que abarca o risco, é quando se depara com decisões tomadas com base em discricionariedade. Aqui levanta-se o facto de a função administrativa pertencer exclusivamente ao executivo e ter que haver respeito pelo princípio da separação de poderes, e o juiz apenas ter que controlar a observância dos critérios de discricionariedade, mas não se pode substituir à administração na comformação e ponderação dos interesses.
O juiz acaba por ter um papel extremamente delicado na sociedade de risco que deverá ser adaptado para o bem do ambiente e de todos os interesses subjectivos em presença.
Balbina Correia. subturma 11
Para o julgador não é necessário que conheça as questões de alto grau de complexidade técnica detalhadamente, pois, presumindo-se estão fora das suas aptidões (normais), este pode contar com o apoio de técnicos especializados – peritos (arts. 388.º e 399.º do CC e 568.º do CPC ex vi do art. 1.º CPTA). Deste modo, sempre que estejam em causa questões de relativa complexidade, é suscitada a intervenção de peritos para auxiliarem o julgador na correcta aplicação do direito, para que este consiga obter uma maior percepção sobre a questão em causa.
Contudo, esta falta ou dificuldade de compreensão da parte técnica das decisões de direito ambiental não pode por em causa a observância do princípio da legalidade a que a Administração está sujeita (arts. 266.º, n.º 2 da CRP e 3.º CPA).
Deste modo, não se pode, de modo algum, invocar o alto grau de complexidade de certas matérias como forma impedir o juiz de decidir e de rever as decisões, o que afectaria os direitos dos particulares constitucionalmente consagrados.
Conclui-se, assim, que o controlo da legalidade no Direito do Ambiente não pode ficar lesado.
2. Tal como em qualquer outra situação de análise técnica num processo judicial, não existe obrigação do julgador de conhecer os pormenores técnicos ou científicos, desde que pela análise desses pormenores por parte de entidades competentes, as questões essenciais sejam compreendidas e tidas em conta pelo julgador. Não é a situação de não conhecer esses pormenores que pode de qualquer forma impedir a fiscalização da legalidade, tal como não impede a solução final de um tribunal num processo civil ou penal. A fiscalização judicial da legalidade não deve ser afastada por tais motivos. Para afastar essas dificuldades no processo judicial existem mecanismos específicos, como a prova pericial, ajudando o julgador na compreensão da situação e chegar á solução mais justa tendo em conta essa análise e a interpretação da lei.
Concordo, assim, com a afirmação em questão de que não se poderá afastar o direito de acesso à justiça administrativa por estes motivos.
Cristina Lima
Concordo em absoluto com o comentário supra citado.
De facto , cada vez mais o julgador terá de resolver casos de maior complexidade técnica e não pode ser essa uma razão para o deixar de fazer. Não se exige ao mesmo que seja dotado de conhecimentos cientificos aprofundados em todas as áreas e , por isso mesmo, pode contar com o apoio de técnicos que lhe apresentem pareceres e todo o tipo de explicações sobre as questões técnicas envolvidas na causa que está em juízo. A prova pericial, obtida através dos peritos, é admitida no Contencioso Administrativo por força da remissão do artigo 1º CPTA para os artigos 388º e 399º CC e 568ªCPC, não existindo assim qualquer fundamento para a violação do principio da Legalidade.
O desconhecimento técnico ou científico, não pode ser invocado pelo julgador por forma a se abster da sua função na revisão judicial.
Como todos sabemos, é óbvio que o julgador não pode ter 100 % dos conhecimentos em todas as matérias, pois algumas delas carecem de estudos mais aprofundados, uma vez que dispõe de um rigor técnico ou científico, que eventualmente só uma pessoa especializada o podia saber.
No entanto, não é este motivo suficiente para que o julgador se “demita” das suas funções, prejudicando assim os interesses dos particulares que devem ser bem salvaguardados, e desrespeitando acima de tudo o principio da legalidade previsto nos arts. 266º/2 da CRP e 3º do CPA.
É nestes casos, que o julgador se deve socorrer da prova pericial prevista nos arts. 388º CC, art. 399º CC, art. 568º CPC por remissão do art. 1º do CPTA. Logo o julgador, pode utilizar a experiência e o saber de técnicos especializados, de maneira a decidir da forma mais justa, respeitando o princípio da legalidade (caso contrário as suas decisões redundariam em ilegalidades), cumprindo a sua tarefa e salvaguardando os interesses dos particulares da melhor forma.
Mónica Campos, subturma 2, nº14473
Como bem afirma a Profª Carla Amado Gomes no livro supra citado, na tomada de decisões a administração deverá não apenas ter em conta os progressos verificados a nível técnico-científico como também optar pela solução que lhe parecer reunir melhores condições de minimização de riscos. Acresce que deve igualmente ser sempre observada a forma exigida para estas decisões (artº 122º do CPA), bem como deve a Administração ter o cuidado de as fundamentar devidamente (artºs 123º, nº1, alínea d), 124º e 125º, nº1 do CPA).
Porém, neste contexto, a margem de livre decisão administrativa não poderá deixar de lhe ver impostos alguns limites, nomeadamente (e no que aqui interessa) a possibilidade de controlo jurisdicional da plausibilidade da decisão (que à semelhança da necessidade de transparência procedimental, se apresenta em sede de avaliação e gestão de riscos, como um limite externo).
Assim, independentemente da eventual complexidade de que algumas decisões sobre o risco possam revestir, a verdade é que tal não deverá constituir um factor impeditivo da intervenção do juiz nesta matéria. E embora saibamos que, neste âmbito, o julgador nem sempre se encontra munido dos conhecimentos necessários para a adopção da solução mais adequada, não nos podemos esquecer, que a tomada de uma “boa decisão” não se apresenta (somente) como fruto do bom trabalho do julgador, mas antes como resultado da capacidade de este último ser suficientemente humilde, ao ponto de reconhecer a essencialidade do recurso a opiniões que não apenas as suas. Naturalmente, que aqui me refiro à requisição de perícias a estabelecimentos, laboratórios, serviços oficiais apropriados ou a perito(s); sendo aplicáveis a este caso os artigos 568º a 570º, 578º e 579º do CPC, por remissão do artº 1º do CPTA à aplicação supletiva da referida lei de processo civil.
Na sequência do referido anteriormente, por vezes, apontam-se algumas críticas ao facto de poderem existir algumas pressões sobre o juiz no sentido de levá-lo a decidir de acordo com a corrente científica dominante. Tal situação poderia comprometer o estatuto de independência, isenção e imparcialidade do órgão jurisdicional (artº 203º da CRP), pelo que convém relembrar que não nos encontramos perante uma realidade estanque e por isso, uma decisão que hoje parece acertada, no futuro poderá revelar-se inadmissível; daí a importância do julgador seguir não a opinião em torno da qual se reúna maior consenso, mas sim aquela que se revele mais adaptada à realidade técnica e científica vigente.
Temos então que a revisibilidade de decisões administrativas, nesta sede, surge como uma faculdade que não deverá ser subtraída ao poder jurisdicional sob pena de serem frustradas as possibilidades de defesa por quem eventualmente se sinta lesado pela aplicação prática daquelas.
Sara Soares
Subturma 1.
Os orgãos da administração Pública devem actuar em obediência à Constituição, lei, e ao direito, conforme dita o princípio da legalidade nos termos dos artigos 266º/2 CRP e artigo 3º CPA.
Contudo, uma vez que as decisões em matéria ambiental implicam um elevado grau de complexidade técnica, coloca-se a questão de ser esse, princípio da legalidade, de difícil verificação ou controlo jurisdicional.
De facto, a Adimnistração tem uma própria legitimidade técnica, que permite a tomada de decisões devidamente fundamentadas e ponderadas; pense-se por exemplo no caso da Declaração de Impacto Ambiental no âmbito do Regime da AIA.
Não obstante, o facto de serem as entidades administrativas as que maior qualificação detém para decidir sobre o risco, isto não implica que não devam ter o cuidado de as fundamentar devidamente e de acordo com os artigos 123º a 125º do CPA, nem que não devam estar subordinadas a um controlo jurisdicional. Logo, há que primeiramente concluir pela susceptibilidade daquelas decisões administrativas à revisão judicial.
Resta agora ver, como essa intervenção do juíz será possível na prática, uma vez que este não tem conhecimentos técnicos para avaliar as decisões técnicas e assegurar os respectivos requisitos legais. Ora o artigo 1º CPA aplica supletivamente os artigos do CPC, neste sentido vemos que o juíz terá auxílio de peritos nos termos dos artigos 568º a 591º CPC. Assim, com recurso à prova pericial, o julgador consegue esclarecer algumas das questões complexas em causa.
Porém, a incapacidade funcional embora agora diminuta, não permite uma apreciação em termos absolutos e inequívocos das provas científicas. Perante casos de contradição pericial, o julgador terá de apreciar livremente a decisão- artigo 591º CPC.
No entanto, e a par destas dificuldades que não se conseguem suprir em termos totais, as decisões administrativas não devem escapar, em caso algum, ao poder jurisdicional garantindo assim a defesa dos interesses públicos e privados susceptíveis de lesão.
Patrícia Vicente, nº 14720
Subturma 1
A análise técnica dos riscos ambientais reveste, as mais das vezes, um grau de complexidade técnica muito grande, exigindo um vasto conhecimento na área em questão. Desta forma, torna-se difícil para o julgador apreciar a verosimilhança das explicações técnicas. Mas isto não poderá constituir um motivo para que a Administração possa excluir o seu dever de assegurar o princípio da legalidade. É certo que não é exigível ao julgador que possua elevados conhecimentos técnicos, mas não se pode socorrer de tal desconhecimento para se eximir ao seu dever de assegurar o princípio da legalidade.
É por estas situações que os tribunais estão munidos de meios técnicos para apreciar a verosimilhança de tais explicações tecnicamente específicas e complexas. Também é por estes motivos que existe a figura da prova pericial, regulada nos artigos 388º a 391º do Código Civil.
Permitir que a justiça ceda perante os elementos técnicos, seria desrespeitar a Lei de um modo geral, e também conduziria à denegação de justiça aos cidadãos através da não revisão de decisões judiciais por estarem baseadas em dados técnicos cuja veracidade não seria apreciada pela falta de conhecimentos nessa área por parte do julgador.
Assim, há que procurar uma cooperação técnica entre os tribunais e técnicos especializados para que se salvaguarde a legalidade e a justiça.
Ana Isabel Cid, nº14661
No Direito do Ambiente existem questões que se revestem de alto grau de complexidade técnica, como é o caso dos riscos ambientais. Contudo e tendo em conta a afirmação da Professora Carla Amado Gomes, essas questões, não podem de modo algum, conduzir a um afastamento do princípio da legalidade.
De facto,o julgador está sujeito ao princípio da legalidade administrativa, não se podendo abster da sua posição, com base na ignorância de conhecimentos técnicos e científicos.O julgador deve sim, poder contar com o apoio de técnicos que lhe possam apresentar pareceres e explicações sobre os aspectos técnicos envolvidos na causa que está em juízo. Estes técnicos são os peritos, que tornam possível a chamada prova pericial, que é admitida no Contencioso Administrativo por força da remissão do artigo 1º CPTA para os artigos 388º e 399º CC e 568ªCPC.
Neste sentido, é então fundamental, a colaboração entre o julgador e as entidades competentes que sejam dotadas de especiais conhecimentos técnicos, de forma a auxiliarem o julgador no processo de decisão e revisão judicial.
Joana Loureiro Subturma 2