Qual o sentido e o alcance da previsão no n.º 5 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, que estipula que, nos casos em que se tenha produzido o deferimento tácito da DIA, a "entidade competente para o licenciamento ou autorização enuncia as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tem em consideração o EIA apresentado pelo proponente e inclui, quando disponíveis, os restante elementos referidos no n.º 1 do artigo 17.º"?
40 comentários:
Subscrever:
Enviar feedback (Atom)
A norma contida no art. 19º/5 do regime da AIA tem como fundamento a tentativa de salvaguardar o interesse ambiental nos casos em que se formou o deferimento tácito da DIA e em que, portanto, não há certeza de que esse interesse foi salvaguardado, tendo em conta que não chegou a ser oportunamente ponderado.
O que a disposição pretende é fazer recair sobre a entidade competente para a decisão no processo autorizativo global (por exemplo a Câmara Municipal, ou a autoridade portuária) um dever de ponderar os aspectos que deviam ter sido ponderados na DIA, para efeitos de garantia do bem jurídico ambiental e, ao mesmo tempo, para tentar respeitar o princípio da prevenção, de imposição constitucional, que subjaz à ideia de avaliação prévia (à decisão final)do impacto ambiental.
Cabe então a esta entidade apresentar as razões de facto de de direito que fundamentam a decisão (tal como se encontrava previsto constar da DIA - art. 17º/1 d)) e ter em consideração o EIA, visto que nos termos do art. 13º o EIA é objecto de apreciação técnica, o que concede alguma legitimidade técnica a esta decisão ( se o EIA fosse declarado desconforme o processo de AIA já haveria terminado nos termos do art. 13º/8).
Por último, a decisão final deve ainda ter em conta os restantes elementos que haveriam de constar da DIA, nos termos do art. 17º. Estes elementos podem não chegar a constar da decisão, caso o deferimento tácito se tenha formado antes de ter havido tempo para que estas fases do procedimento de AIA tivessem lugar, dado que o prazo para o deferimento tácito constante do art. 19º/1 conta-se desde o início do procedimento de AIA, desde a entrega do EIA e da documentção relevante à autoridade de AIA. Sendo que os documentos referidos no art. 17º resultam de fases subsequentes a essa entrega, os mesmos podem não existir.
A intenção do legislador assenta num pressuposto que na prática falha: que não há problema relativamente a uma DIA favorável resultado de um deferimento tácito, desde que se abra a possibilidade de negar o provimento do processo autorizativo global, caso a DIA devesse ter sido desfavorável. O que acontece na prática é que a autoridade competente para a decisão final não está normalmente qualificada para avaliar do impacto ambiental de determinado projecto e essa foi, contas feitas, uma das razões pela qual se criou o processo de AIA em termos paralelos a processo autorizativo global. Não estando qualificada nem alerta para o efeito, a autoridade competente não assegurará em termos convenientes e conformes às exigências constitucionais, uma ponderação efectiva e certa dos bens jurídicos em causa (de acordo com a obrigação imposta pela ideia de proprocionalidade no princípio da prevenção).
Assim, o alcance da disposição em termos práticos será diminuto, porque perante uma DIA favorável ainda que por deferimento tácito serão casos residuais aqueles em que a entidade competente para a decisão final nega provimento com base em aspectos de impacto ambiental.
Joana Bernardo Subturma 4
A decisão de avaliação de impacto ambiental (DIA), é condição de existência do futuro acto de licenciamento de projectos sujeitos ao procedimento de AIA, que só pode ser praticado após a notificação da respectiva DIA favorável ou condicionalmente favorável, ou como no caso, após o decurso do prazo necessário para a produção de deferimento tácito. Sendo assim, a DIA é um acto pressuposto de um futuro acto licenciador, sendo estas duas, condição uma da outra no âmbito do procedimento administrativo.
Como sabemos, na sequência da jurisprudência comunitária (nomeadamente o caso Comissão contra Bélgica) e das Directivas, o deferimento tácito não é permitido, uma vez que são exigidos mecanismos de autorizações prévias e processos de avaliação anteriores à concessão de autorização. Ora, a norma do regime da AIA que permite o deferimento tácito no âmbito deste procedimento administrativo, estaria a colocar o Estado português em imcumprimento face ao Direito Comunitário. Parece-me, que deferimento tácito viola princípios constitucionais em matéria ambiental, designadamente os princípios da prevenção (por não ter sido feito um juízo de prognose das consequências ecológicas de uma medida, quando a lei e os princípios constitucionais assim o obrigavam) e do desenvolvimento sustentável (por não ter sido considerada a dimensão ambiental da decisão administrativa permissiva). Princípios esses que parametrizam o regime da AIA, o qual é um meio jurídico de realização dos mesmos. Esta questão só poderia ser ultrapassada, com a consagração de uma norma como o art 19º nº5, que vem demonstrar que o deferimento tácito da DIA não significa a aprovação do pedido de licenciamento do projecto. Não tendo havido acto de avaliação, isso não significa que não foi ainda avaliada nem ponderada a dimensão ambiental da actividade proposta pelo que o juízo deve então ser realizado através da licença ambiental, e pela entidade competente para o licenciamento ou autorização do projecto, a qual, deve ter em conta o EIA apresentado pelo proponente. Desta forma, se o deferimento tácito permite a decisão da autoridade licenciadora, não condicona o seu conteúdo, mas obriga-a à ponderação efectiva de valores e interesses ecológicos no acto permissivo que lhe cabe praticar, sob pena de nulidade. Será o que reulta da interpretação conforme à Constituição desta norma, impedindo assim que se violem aqueles princípios constitucionais (prevenção e desenvolvimento sustentável) e que o estado português entre em incumprimento do Direito Comunitário. O legislador encontrou assim forma de contornar a questão da problemática do deferimento tácito.
Mónica Pimenta subt 12 nº 14577
O deferimento tácito do artigo 19º, é a situação de a autoriade competente que deveria pronunciar-se num prazo e não o faz, provoca com o seu silêncio uma ficção de um parecer favorável. Situação que a jurisprudência do Tribunal de Justiça não aceita, uma vez que exige uma autorização prévia, e as respectivas avaliações para que seja concedida a autorização pela entidade nacional competente.
O artigo 19º/5 tenta salvaguardad o ambiente no caso em que ocorreu deferimento tácito da DIA, uma vez que este não chegou a ser ponderado pela entidade competente. Recai sobre a autoridade competente para a decisão no procedimento autorizativo global apreciar o que deveria ter sido feito na DIA. Situação criticável, pois esta entidade muitas vezes não tem competência e conhecimentos técnicos suficientes para tal, e desta forma o meio ambiente e a sua protecção poderão estar em risco.Esta entidade apresenta factos que fundamentam a sua decisão(tal como o artigo 17º/1/d), considera a EIA (13º é o objecto da apreciação técnica).
A decisão da AIA condiciona o acto futuro da licença de projectos sujeitos ao procedimento da AIA, que só ocorre se a decisão for favorável, condicionalmente favorável ou com o decurso do prazo-deferimento tácito.
A salvaguarda de uma aprovação com base em deferimento tácito é o facto de a entidade competente para a decisão final poder negar provimento, tendo em conta o impacto ambiental. Por outro lado esta entidade pode não estar em condições para avaliar correctamente os impactos ambientais, ficando desrespeitado o princípio da prevenção e do desenvolvimento sustentável.
Não sei até que ponto estas entidades negam provimento com base no impacto ambiental, dado o país que temos e a mentalidade ainda por mudar nas questões ambientais.
Para se interpretar o artigo 19º conforme com a CRP, tem de ser ponderado na prática o conteúdo do estudo(em termos ambientais) pela autoridade competente pelo procedimento global.
Portugal está numa situação de incumprimento com o artigo 19º, devido à jurisprudência comunitária.A nossa lei não prêve para os espaços transfronteiriços o deferimento tácito(33º/3),uma vez que não faria sentido nas relações entre Estados-Membros, mas não estará implícito o reconhecimento que o artigo 19ºnão está conforme ao exigido pela directiva e desta forma não se aplicar nesta situação?...
“ É um contrasenso considerar que a avaliação de impacte ambiental é tão importante, tão importante que deve dar lugar a um procedimento especial e, logo a seguir, considerar que tão faz que ela tenha lugar, ou não, porque o resultado é o mesmo”. Foi esta a forma, frontal e resumida, escolhida pelo Professor Vasco Pereira da Silva1, para abordar criticamente a questão do deferimento tácito, previsto hoje pelo legislador nacional no art.º 19.º do Decreto-Lei n.º 197/2005 de 8 de Novembro, no âmbito do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA).
No procedimento de AIA, chegados à fase da Decisão que consta da Declaração de Impacte Ambiental (DIA), que já foi proposta pela Comissão de Avaliação (CA) à Autoridade de AIA e por esta enviada ao Ministro responsável pela área do Ambiente (artigos 16.º/ 1 e 2, 17.º e 18.º/ 1), é necessário, para que se encerre este procedimento iniciado com a elaboração do Estudo de Impacte Ambiental (EIA), (ou com o PDA), que seja proferida DIA no prazo legalmente estabelecido, art.º 18.º/ 1. Porém o sistema possui uma “válvula de escape” para os casos em que a Administração fica inerte ou de braços cruzados assistindo passivamente ao decorrer do prazo previsto por lei para se pronunciar, omitindo qualquer tipo de conduta . Nestes casos, em que a Administração não aprova (DIA favorável ou condicionalmente favorável), nem chumba (DIA desfavorável) um projecto, o prudente legislador resolveu dotar a malha legística de um mecanismo que permite ao particular não ficar em posição de desvantagem, numa situação em que é a Administração que não cumpre o dever de actuação, visto que na normalidade dos casos tal omissão impediria o particular de ver satisfeito o seu direito ou interesse. Embebido pela máxima “in dubia pro actione”, decide estabelecer que nestes casos, o silêncio da Administração é entendido como deferimento tácito, o que não é mais do que um “assim seja” à vontade ou interesse do proponente.
Deferimento tácito!. O Professor Freitas do Amaral2 define o “acto tácito positivo” como: “perante um pedido de um particular, e decorrido um certo prazo sem que o órgão administrativo se pronuncie, tendo o dever jurídico de o fazer, a lei considera o pedido satisfeito. Aqui o silêncio vale como manifestação tácita da vontade da Administração num sentido positivo para o particular”. Entende o ilustre Professor que a verdadeira natureza do deferimento tácito, do 108.º CPA, é uma ficção legal de acto administrativo. “O acto tácito não é um verdadeiro acto administrativo, mas para todos os efeitos jurídicos tudo se passa como se fosse”. O deferimento tácito não é verdadeiro acto administrativo porque na maioria dos casos não há nele um acto jurídico, não há uma conduta voluntária, porque a lei prescinde dela. Porém tudo se passa como se o deferimento tácito fosse um verdadeiro acto administrativo. Pode ser interpretado e integrado nos termos gerais, pode ser executado administrativamente e se for caso disso, pode ser objecto de todos os actos secundários previstos na lei (revogação, suspensão, modificação e confirmação), produzindo todos os efeitos jurídicos típicos do acto expresso. Não cabendo, nesta sede, fazer uma incursão pela figura legal do deferimento tácito, não podemos deixar de fazer notar que para outros autores o deferimento tácito não é uma ficção legal de acto administrativo, do qual decorrem todos os efeitos que teriam decorrido se a Administração se tivesse voluntariamente pronunciado. Do ponto de vista de André Gonçalves Pereira3, não havendo acto voluntário no deferimento tácito este não pode ser considerado um acto administrativo, mas só um pressuposto do recurso contencioso. As consequências que podem provir da adopção de uma ou de outra doutrina são absolutamente distintas. Quando aplicadas ao art.º 19.º do Decreto-Lei n.º 197/2005 de 8 de Novembro, a doutrina que vê no deferimento tácito um pressuposto de recurso contencioso concebe-o como uma autorização, que terá de preencher outros requisitos, ao particular para recorrer junto da Administração com a finalidade de reivindicar desta o cumprimento do dever jurídico de actuação que sobre ela impende no caso concreto; já a doutrina que vê no deferimento tácito uma ficção legal de acto administrativo idealiza-o como um “nihil obstat” ou um “apadrinhamento” da pretensão do particular, neste caso proponente.
Juntos nesta peleja, tanto o Professor Freitas do Amaral como o Professor Vasco Pereira da Silva consideram que nos casos de deferimento tácito existe uma ficção legal de acto administrativo favorável ao particular, que não servirá para “abrir a porta” do recurso contencioso, mas fundamentalmente para remover do seu caminho o obstáculo, em que se tornou a Administração inerte, ao exercício do seu direito. Por outras palavras poderíamos dizer que em todas as situações em que o art.º 19.º é aplicado ao caso concreto, a Administração “fecha os olhos” e carimba o projecto do proponente com o selo favorável ao Ambiente, não tendo sequer emitido um juízo real e concreto sobre as consequências possíveis que a implementação da proposta do proponente poderá vir a ter no local onde será edificado.
O grande problema que está em cima da mesa, não passa pelos casos em que o deferimento tácito se dá ainda dentro do procedimento administrativo, dado que aí o seu efeito é exclusivamente intraprocessual. O cerne do problema é atingido quando a omissão de conduta da Administração acontece numa fase do procedimento em que o efeito do deferimento tácito terá consequências extraprocessuais, podendo-se desse modo concluir que a Administração consciente ou inconscientemente se absteve de avaliar uma situação que poderá vir a ter repercussões na esfera jurídica de terceiros. É exactamente nesta situação em que nos coloca o art.º 19.º. No universo infantil dir-se-ia que, olhando na globalidade para o Decreto-Lei n.º 197/2005 de 8 de Novembro, o art.º 19.º é o patinho feio, ou seja, a contradição de todo o regime jurídico em que se encontra inserido. Tudo isto porque da análise do texto da Lei, fica a clara certeza de que a finalidade da Avaliação de Impacte Ambiental é a de individualizar a apreciação das consequências ecológicas de uma decisão para que a Entidade Licenciadora possa, fazendo uso da sua visão de conjunto, tomar a decisão mais adequada no procedimento autorizativo global. O que se pretende obter com o procedimento de AIA é, principalmente ao abrigo do Princípio da Prevenção, conseguir por meio de um juízo de prognose, aferir a viabilidade para o ambiente de uma decisão da Administração sobre um projecto apresentado por um proponente. Do que até agora foi dito conclui-se que é por meio do procedimento de AIA, que culmina com a emissão de DIA, que a Administração aprecia efectivamente a adequação de uma pretensão de um particular com a protecção que tem de ser conferida ao Ambiente. Nesse caso a DIA é a conclusão do juízo elaborado e pesado pela Administração para o caso concreto, depois de ponderados todos os factores relevantes, art.º 2.º g) do Decreto-Lei n.º 197/2005 de 8 de Novembro.
Da conjugação da apreciação feita sobre o conceito e natureza do deferimento tácito com o conteúdo e função da DIA, a conclusão a tirar não pode ser outra senão a de reconhecer que no deferimento tácito, previsto no art.º 19.º do Decreto-Lei n.º 197/2005 de 8 de Novembro, existe na realidade um acto administrativo que produz todos os seus efeitos, mas não uma verdadeira DIA, visto que a Administração pura e simplesmente não procede a qualquer juízo sobre a repercussão ambiental que poderá ter aquele projecto em concreto no meio em que vai ser inserido. Estamos assim numa situação delicada em que há a possibilidade, certamente reduzida, de o procedimento de AIA ser, não uma arma de defesa do Ambiente mas, uma arma apontada para o Ambiente.
Da análise da Directiva 85/337/CE, e das restantes Directivas que ao longo do tempo vieram alterar, actualizar e completar o seu conteúdo, fonte de vida do Decreto-Lei n.º 197/2005 de 8 de Novembro que veio dar uma nova redacção ao Decreto-Lei n.º 69/2000 de 3 de Maio que por sua vez alterou o primogénito Decreto-Lei n.º 186/90, de 6 de Junho, fica patente a imperiosa necessidade de a Administração de cada Estado-Membro adoptar, expressamente, uma posição de autorização ou de proibição, após a devida investigação e estudo do projecto proposto no âmbito do procedimento de AIA. Mais directa é a jurisprudência do Tribunal de Justiça no Processo C-230/00, Comissão contra Bélgica:
14. A este respeito, deve recordar-se que o Tribunal de Justiça declarou, a propósito da Directiva 80/68, que esta «exige que seja sempre adoptado, após cada investigação e atendendo aos seus resultados, um acto expresso, de proibição ou autorização» (acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha, C-131/88, Colect., p. I-825, n.° 38).
16. Resulta desta jurisprudência que uma autorização tácita não pode ser compatível com as exigências das directivas visadas pela presente acção, uma vez que estas prevêem quer, no que respeita às Directivas 75/442, 76/464, 80/68 e 84/360, mecanismos de autorizações prévias quer, no que respeita à Directiva 85/337, processos de avaliação que precedem a concessão de uma autorização. As autoridades nacionais são, por conseguinte, obrigadas, nos termos de cada uma destas directivas, a examinar, caso a caso, todos os pedidos de autorização apresentados.
18. Nestas condições, deve concluir-se que, ao não adoptar as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor integralmente as Directivas 75/442, 76/464, 80/68, 84/360 e 85/337, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.° da Directiva 75/442, 3.° , 4.° , 5.° e 7.° da Directiva 76/464, 3.° , 4.° , 5.° , 7.° e 10.° da Directiva 80/68, 3.° , 4.° , 9.° e 10.° da Directiva 84/360, bem como 2.° e 8.° da Directiva 85/337. (itálico e sublinhados nossos)
Tudo visto, que solução?
Para o Professor Vasco Pereira da Silva4 a solução para este problema passa por ver no art.º 19.º/ 5 uma atribuição de competência, para avaliar ou ponderar a dimensão ambiental da actividade proposta, à Entidade Coordenadora do Procedimento Autorizativo Global (Entidade Licenciadora), dado que não houve acto de avaliação anterior nem o deferimento tácito vincula a decisão a tomar por esta entidade no procedimento global de autorização. Esta Entidade terá em consideração o EIA e incluirá na decisão todos os elementos disponíveis que componham a DIA, art.º 17.º. Ou seja, sob pena de nulidade da decisão a tomar pela Entidade Licenciadora no final do procedimento global, visto que para o distinto Professor não existiu acto de avaliação, 20.º/ 3, esta terá de desempenhar o papel de Ministro responsável pela área do Ambiente, ainda que para isso não tenha atribuições e muito menos competência técnica, e emitir no acto de autorização um juízo final sobre o procedimento de AIA. No fundo aquilo que temos é uma DIA que vai em parte mascarada de decisão final do procedimento autorizativo global. Toda esta tese é sustentada pela ideia de uma interpretação do art.º 19.º/ 5 conforme à CRP que manda observar, entre outros, o Princípio da Prevenção, que no caso seria reiteradamente violado.
Da nossa parte, discordando do entendimento do distinto Professor, preferimos olhar para a questão de outro modo. Com o devido respeito, não se pode dizer que o deferimento tácito é uma ficção legal de acto administrativo e que por isso detém todos os efeitos deste, e depois vir afirmar que no caso do deferimento tácito no procedimento de AIA, na realidade a Administração não se pronunciou por meio de um juízo voluntário e como tal não houve uma verdadeira avaliação do projecto em concreto, sendo então necessária uma intervenção da Entidade Licenciadora que dê conteúdo a este acto de deferimento. Em nosso entender a coerência teria obrigado a reconhecer que numa situação de deferimento tácito, temos verdadeiramente um acto administrativo que não necessita de confirmação de espécie alguma. Porém, ao olhar para o problema desta forma, correríamos o risco de ver Portugal entrar em situação de incumprimento das obrigações de que está incumbido pelas directivas comunitárias.
Em conclusão entendemos que o art.º 19.º/ 5 não é mais do que uma solução de compromisso, em que o legislador português não quer prescindir da tutela que deve ser dada aos particulares frente à Administração, concedendo-lhes a prerrogativa do deferimento tácito, mas ao mesmo tempo não pretende entrar em situação de incumprimento do direito Comunitário, e para isso atribui competência à Entidade Licenciadora, para ajuizar de processo que decorreu fora da sua alçada, que enche de conteúdo expresso o deferimento tácito anteriormente emitido. O legislador Português pretende encaixar na lei uma solução que agrade a “gregos e troianos”, esquecendo-se de agradar ao ambiente, que além de ser o principal visado no meio de todo este processo é a razão pela qual foi instituído o regime do procedimento de AIA. Na impossibilidade de conseguir o melhor de dois mundos aconselhamos o legislador a procurar sempre a solução legal que torne mais verde o mundo em que se aplica o procedimento de AIA.
1 Pereira da Silva, Vasco – Verde cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, Almedina 2002, pp. 166;
2 Freitas do Amaral, Diogo – Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina 2002, pp. 326 e ss.;
3 Gonçalves Pereira, André – Erro e ilegalidade no acto Administrativo, pp.85 e ss.;
4 Pereira da Silva, Vasco – Verde cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, Almedina 2002, pp. 167.
O procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental é um instrumento jurídico destinado a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto, tentando acautelar as possíveis lesões futuras do meio ambiente. Este procedimento pode ter um de três desfechos: uma decisão favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável e quanto a estas situações não se levantam questões. Mas para além disso, há uma outra possibilidade prevista no artigo 19º do decreto-lei 69/2000, que resulta não da decisão da administração mas da falta dela, do seu silêncio que fundamenta o deferimento tácito (depois do termo do prazo estabelecido para a decisão e perante o silêncio da administração ficciona-se que houve uma DIA favorável).
é aqui que surgem os problemas porque, por um lado, se contrariam os objectivos do Regime de AIA (se o objectivo é avaliar as consequências ambientais do projecto ou actividade é um contra-senso que se iguale o silêncio ao deferimento. Além disso importa referir que este diploma resulta da transposição de uma directiva (85/337/CEE do Conselho) que exige da entidade competente "um acto expresso, de proibição ou de autorização", declarando incompatível com aquela directiva o sistema das aprovações tácitas, porque estas não significam a aprovação de um projecto, significam apenas que não foram ponderadas as consequências ambientais.
Quanto ao deferimento tácito há uma ideia que importa esclarecer: quando ele se produz não significa que o processo esteja concluído e já nada mais haja a fazer, significa apenas e tão-só que se pode passar à fase seguinte; além disso o deferimento tácito não é sinónimo de garantia de legalidade uma vez que poderá ser inválido.
Importa agora focarmo-nos no nº 5 do artigo19º do Regime de AIA.
Ao ler o artigo a ideia que surge é de que se trata de uma válvula de escape quanto a esta matéria, como uma última oportunidade de ponderar o interesse ambiental.
O objectivo é nos casos em que já se formou o deferimento tácito poder ainda numa última tentativa avaliar o interesse ambiental, já que antes (e no momento devido) não foram estudadas as consequências ambientais.
Nos termos do artigo 19/5 a entidade competente para o licenciamento ou para a autorização do projecto tem competência para proceder a essa avaliação através da licença ambiental.
A entidade competente na decisão do procedimento autorizativo global deve enunciar as razões de facto e de direito que justificam a mesma (artigo 17º/1 d), deve considerar o EIA apresentado pelo proponente (artigo 13º) e deve ainda incluir os outros elementos referidos no artigo 17/1º.
A solução até nem seria de rejeitar se não se colocasse um problema na prática: é que na maior parte dos casos a entidade competente, nestas situações, não tem qualificação técnica para avaliar o impacto ambiental daquele projecto ou actividade assim a entidade acaba por não usar este instrumento e desta forma não cumpre o objectivo do Regime de AIA (avaliação das consequências ambientais de um determinado projecto tentando acautelá-las).
Assim conclui-se que esta foi a única forma que o legislador encontrou para fazer uma interpretação conforme à CRP, nomeadamente quanto aos princípios constitucionais da Prevenção e do Desenvolvimento Sustentável.
Além disso, foi esta a forma que o legislador encontrou para ultrapassar os efeitos do deferimento tácito, obrigando, assim, a administração à pratica "de um acto expresso, de proibição ou de autorização", tal como declarou o Tribunal de Justiça das Comunidades no âmbito de uma acção por incumprimento contra a Bélgica devido à má transposição da mesma directiva que fundamenta o decreto-lei 69/2000. Assim Portugal estaria em posição jurídica idêntica à da Bélgica servindo o artigo 19/5º para invocar a possibilidade de ponderação do interesse ambiental (mas que provavelmente não seria suficiente para impedir a declaração de incumprimento, pelos motivos já indicados).
Inês Neto subturma 1 nº14361
Cumpre primeiro fazer um esclarecimento prévio antes de respondermos a esta questão: qual o papel da Declaração de Impacto Ambiental?
De acordo com os artigos 17º e ss. do Decreto-Lei nº 69/2000, de 3 de Maio (que regula a Avaliação de Impacto Ambiental), a Declaração de Impacto Ambiental (DIA) é proferida pelo Ministro responsável pelo ministro responsável pela área do ambiente e contém a decisão sobre o procedimento da AIA, podendo ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável. Ora, como se pode ler dos preceitos relativos à DIA, esta Declaração aparenta ser um elemento essencial do procedimento, não por fazer parte da AIA propriamente dita, mas por ser condição de produção de efeitos do procedimento da AIA (uma vez que, de acordo com o artigo 18º, n.º 3, os prazos estabelecidos para o licenciamento ou a autorização ficam suspensos até à data em que ocorra a notificação da entidade licenciadora ou competente para a autorização).
No entanto, a notificação não é o único facto jurídico que permite a conclusão do processo. Se atentarmos no artigo 19º (ex vi artigo 18º, n.º 3) chegamos à conclusão que podem existir situações de deferimento tácito, caso nada seja comunicado/notificado à entidade licenciadora ou competente para a autorização. O que significa que, ao invés do que primeiramente poderia parecer, a DIA não tem um papel indispensável, uma vez que a sua falta permite uma espécie de efeito cominatório.
Ora, feito este primeiro enquadramento, passemos à questão em causa.
Não podemos deixar de ficar um pouco perplexos com o que é previsto no artigo 19º, n.º 5 do Regime da AIA. O que aí se pede é que entidade competente para o licenciamento ou autorização, no caso de se verificar um deferimento tácito por falta de notificação/comunicação da DIA, enuncie as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tenha em consideração o EIA apresentado pelo proponente e, ainda, se disponíveis, junte os elementos da DIA em falta.
Ora, estamos perante um acto que, pelo seu conteúdo (ao conter os seus elementos) mais não é que uma DIA em sentido material. No entanto, com uma diferença gritante: a legitimidade de emissão. Assim, ao contrário da DIA, quem enuncia as razões de facto ou direito que permitem uma decisão (favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável) é a própria entidade licenciadora ou competente para a autorização e não o ministro competente na área ambiental. Ora, não parece fazer sentido criar os níveis de decisão que este Regime apresenta, para admitir depois um tão claro contorno dos mesmos, facilitando um deferimento tácito (cujos efeitos são reduzidos pela prática material da DIA prevista no artigo 19, n.º 5) pois, como diz o Prof. Dr. Vasco Pereira da Silva “é um contrasenso considerar que a avaliação de impacto ambiental é tão importante, tão importante, que deve dar lugar a um procedimento especial e, logo a seguir, considerar que tanto faz que ele tenha lugar, como não, porque o resultado é o mesmo”. Para concluir, cabe dizer que, em última análise, esta norma resulta numa desresponsabilização governamental dos resultados ambientais do projecto em avaliação, demitindo uma das entidades intervenientes no processo de AIA.
[Maria Inês P. Ramalho, sub. 4]
Como refere o seu art. 1º, o DL 69/2000 vem estabelecer o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental dos projectos susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente. Facilmente se percebe que está em causa assegurar o respeito pelo princípio da prevenção que obriga a verificar as consequências ecológicas de determinado projecto.
A possibilidade que surge no art. 19º é a de que, no limite, mesmo sem que seja feita qualquer avaliação, mesmo sem uma decisão final do procedimento de avaliação, ainda assim será possível existir uma decisão favorável ao projecto, nas condições previstas no nº1. Ora, claramente salta à vista que estamos perante uma violação do princípio da prevenção, pois se com o silêncio da administração é possível obter um deferimento, então facilmente se verifica a execução de um projecto mesmo que este produza efeitos nocivos ao ambiente, sem que esses efeitos sejam devidamente avaliados e acautelados.
Mas como esta possibilidade parece incompatível com o próprio regime de avaliação de impacte ambiental, o nº5 do art. 19º vem acrescentar que nos casos de deferimento tácito a decisão deve ser acompanhada das razões de facto e de direito que justificam a mesma. O que aqui se apresenta claramente como de difícil compreensão é o facto de o próprio silêncio ser acompanhado de justificação da decisão, mas se há justificação de uma decisão então parece não ser possível haver silêncio. Ou seja, no silêncio da administração, a decisão é favorável, desde que justificada. Confesso que tenho alguma dificuldade em compreender como uma decisão justificada pode ser um deferimento tácito e não um simples deferimento. Ou será que o que a administração deve justificar é a razão da decisão, isto é, sendo esta derivada de um silêncio, a razão do mesmo?! Tudo isto parece muito confuso e de difícil articulação com o próprio regime do art. 19º. Em todo o caso, este nº 5 parece ser a válvula de escape para que o nosso regime não apresente uma flagrante violação ao princípio da prevenção e para que não acabe por inutilizar todo o regime da avaliação de impacte ambiental, que de outro modo passaria a ser meramente formal e idealista, verificando-se na prática a possibilidade de sempre existir um deferimento independentemente da avaliação do projecto em causa. Neste sentido, o legislador parece ter procurado uma forma de acautelar os interesses ecológicos e ainda assim não sujeitar o particular ao poder de decisão da administração, no sentido em que poderia demorar infinitamente e este veria os seus interesses lesados. Parece, assim, uma forma de não permitir uma excessiva morosidade no proferimento da decisão e ao mesmo tempo não permitir que a mesma seja totalmente carente de fundamentos, pois no silêncio esta tornar-se-ia totalmente discricionária.
A existência do deferimento tácito pode parecer incongruente mas não deixa de ser uma forma de punir a administração pela eventual demonstração de desinteresse na avaliação ambiental. Isto é, se a mesma não se pronuncia parece não reflectir preocupações ecológicas e de preservação do meio ambiente. E neste caso não fará sentido sujeitar o particular indefinidamente a uma decisão. Contudo, é importante não esquecer que as ponderações ambientais não são um mero interesse da administração mas é esta um intermediário de um interesse universal que deve ser acautelado por todos, logo, não se poderá efectivamente dizer que estamos perantes dois interesses de duas partes diferentes, pois o particular é também em primeira linha interessado no direito ao ambiente.
Deste modo, e como bem refere o Prof. Vasco Pereira da Silva o deferimento tácito, quando permita a aprovação do pedido de licenciamento, sem a existência de ponderação dos valores ecológicos deve considerar-se nulo por violação do princípio da prevenção e do desenvolvimento sustentável.
No artigo 19º, estamos perante uma situação em que a omissão de actuação por parte da autoridade administrativa competente equivale ao deferimento tácito da avaliação do impacto ambiental. Contudo, há que ter em conta que o deferimento tácito não leva necessariamente à aprovação do pedido de licenciamento do projecto em causa, devido ao disposto no artigo 19º/5. A previsão do artigo 19º/5, visa assim evitar situações em que não existe qualquer controlo (se bem que aquele que existe não seja o necessário e adequado). O procedimento da AIA, inicia-se com a apresentação pelo proponente de um EIA à entidade licenciadora ou competente para a autorização. Ora neste caso não haverá AIA, mas a entidade licenciadora ou competente para autorização terá de ter também em conta o EIA apresentado pelo proponente, art. 12º/1 e art. 19º/5. Também no art.19/5, se faz referência às razões de facto e de direito que tanto têm de constar na DIA como no deferimento tácito. Quanto aos restantes elementos do artigo 17º/1, quando disponíveis, devem constar da decisão da entidade competente para o licenciamento ou autorização. Há assim, uma série de requisitos que têm de estar preenchidos, sob pena de nulidade dos actos praticados, art.20º/2 e 3. Mas surge outra questão: qual a competência técnica da entidade licenciadora para poder decidir? Isto poderá levar a uma certa insegurança jurídica, visto que esta decisão será menos rigorosa, do que aquela que segue todo o processo “comum”.
Carolina Ganito, subturma2, nº 14528
A Decisão de Impacto Ambiental pode ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável. No art 19º do Regime da AIA, está prevista a possibilidade de o silêncio da Administração vir a dar origem a um Deferimento Tácito. Houve aqui uma contradição com a regra geral do Indeferimento Tácito previsto no Direito Administrativo. Cria-se uma ficção legal de acto administrativo (acto tácito). É dado ao deferimento tácito o mesmo valor que a uma decisão administrativa, o que não parece correcto e é de criticar.
A escolha pelo Deferimento Tácito não foi a melhor e mais correcta, contudo, vem o legislador no art 19º/5 do Regime da AIA tentar salvaguardar o interesse ambiental nos casos em que há deferimento tácito e tentar de algum modo fazer com que as consequências pelo Deferimento Tácito não sejam tão elevadas. Com este art, o legislador pretende que a Entidade Competente para a decisão no processo de autorização pondere aspectos que deviam ter sido ponderados na DIA. Pretende que esta Autoridade Competente para decisão de autorização enuncie as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tendo em consideração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e, se/quando disponíveis, junte os elementos da DIA em falta.
O que aqui acontece é grave, o Deferimento Tácito aqui permitido é grave, pois quem vem enunciar as razões de facto e de direito que permitem uma decisão è a própria Entidade Competente ou licenciadora para a autorização. O problema está que esta Entidade não está qualificada para a AIA de certos projectos, não assegurando, de forma eficaz e de acordo com a Constituição, uma decisão fiável e uma correcta ponderação dos bens jurídicos em causa. Sendo assim, o alcance deste art 19º/5 do Regime de AIA, o alcance pretendido pelo legislador, na prática é reduzido.
Em suma, é de criticar então a opção do legislador pelo regime do Deferimento Tácito, pois conforme refere o Professor Vasco Pereira da Silva, “ é um contrasenso considerar que a avaliação do impacto ambiental é tão importante, tão importante, que deva dar lugar a um procedimento especial e, logo a seguir, considerar que tanto faz que ela tenha lugar, como não, porque o resultado é o mesmo”.
Marta Martins sub 2
Existem três possibilidades distintas de decisão de uma DIA, esta pode ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável.
O deferimento tácito ocorre quando a Administração, tendo um prazo para se pronunciar não o faz
Sendo assim, é perfeitamente compreensível e adequada a opinião do Professor Vasco Pereira da Silva quando afirma que: “é um contrasenso considerar que a avaliação de impacto ambiental é tão importante, tão importante, que deve dar lugar a um procedimento especial e, logo a seguir, considerar que tanto faz que ele tenha lugar, como não, porque o resultado é o mesmo”. É o que se retira da interpretação do nº5 do art. 19º. O que resultará numa violação do Principio da Prevenção, sendo que com a não pronunciação por parte da Administração se obtém um deferimento cujo impacte ambiental não é estudado e pode efectivamente levar à produção de efeitos indesejáveis para o meio ambiente.
O art. 19º/5 não é mais que um meio de “fuga”, que na prática permite que projectos sejam deferidos quando por vezes não têm condições para tal. Isto porque as autoridades que após o deferimento tácito seriam responsáveis para avaliar o impacte ambiental de determinado projecto não dispõem da qualificação necessária para uma justa e efectiva ponderação dos bens jurídicos em causa.
Observa-se assim o diminuto alcance da disposição presente no nº5 do art.19º visto que após um deferimento tácito de determinado projecto poucos serão os casos em que a entidade competente para a decisão final irá negar tal provimento baseando-se em aspectos de impacte ambiental para os quais não tem qualificações para avaliar, não sendo de mais repetir que todo este procedimento consiste numa violação ao Principio da Prevenção.
Ricardo Pedro - subturma 2 - nº14930
A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA), prevista no DL nº 69/2000 de 3/5, é de acordo com o legislador, “um instrumento preventivo fundamental da política do ambiente e do ordenamento do território, constituindo uma forma privilegiada de promover o desenvolvimento sustentável, pela gestão equilibrada dos recursos naturais, assegurando a protecção da qualidade do ambiente e, assim, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida do Homem”.
Assim sendo, se por um lado, a AIA, numa perspectiva preventiva da política ambiental, corresponde a estudos e consultas que visam prever os efeitos ambientais de determinados projectos, por outro lado, procura também identificar medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos (art. 2º DL nº69/2000). Em suma, pretende-se através da AIA averiguar as consequências ecológicas, ou seja, quais as repercussões no meio-ambiente (vantagens e desvantagens), de determinado projecto. Com este procedimento específico pretende-se habilitar as autoridades administrativas a ponderar a vertente ecológica em posteriores procedimentos, nomeadamente o licenciamento da actividade em questão.
Quanto ao deferimento tácito, previsto no art.19º do DL nº69/2000, o seu nº1 começa por dizer que Declaração de Impacte Ambiental (DIA), que é emitida no âmbito da AIA, sobre a viabilidade da execução do projecto em causa, considera-se favorável se nada for comunicado à entidade competente para a autorização, no prazo de 140 dias (salvo algumas excepções cujo o prazo é de 120 dias). No fim desse prazo, não havendo uma decisão de impacto ambiental favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável (art. 17º/1 DL nº69/2000) cria-se então uma ficção legal de acto administrativo favorável.
O Professor Vasco Pereira da Silva, cuja opinião partilho, considera o deferimento tácito uma solução infeliz. Senão vejamos os objectivos prosseguidos pelo DL nº 69/2000, assim como os da AIA, que comecei logo por referir, sem esquecer que este procedimento foi especialmente criado para avaliar as repercussões ecológicas das decisões, o que só por si também demonstra a importância da avaliação de impacto ambiental. Assim sendo, como colocar tudo isso “de lado” e aceitar que um processo tão complexo, que visa salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos, termine numa ficção de acto favorável?
O art. 19º/5 DL nº69/2000, surge então com o intuito de minimizar os efeitos da existência de um deferimento tácito, obrigando a entidade competente para o licenciamento ou autorização, a enunciar as razões de facto ou direito que justificam a decisão, mas também a ter em consideração o Estudo de Impacte Ambiental (EIA) elaborado pelo proponente (que contém uma descrição sumária do projecto, a identificação e avaliação dos prováveis impactes ambientais positivos e negativos, as medidas que visam evitar, minimizar e compensar esses impactes e ainda a previsível evolução da situação de facto sem a realização do projecto, art.2º al.i) DL nº69/2000). O legislador pretendeu assim garantir uma certa ponderação dos interesses ambientais, sendo no entanto importante salientar que o deferimento tácito do acto de avaliação não significa que o pedido de licenciamento de um projecto seja aprovado. O 19º/5 DL nº69/2000 obriga então a considerar a dimensão ambiental, evitando também uma violação da Constituição, por não se ter em conta as consequências ecológicas de determinada medida quando a isso, tanto o princípio da prevenção (art.66º/2 al.a) CRP), como o princípio do desenvolvimento sustentável (art.66º/2 al.d) CRP) obrigam. Porém não se deve esquecer que o referido 19º/5 só aparentemente soluciona o “problema” do deferimento tácito, visto que a ponderação ambiental nesse momento já não será feita por técnicos com as devidas qualificações. Concluindo, apesar de se “salvar” alguma coisa com o art. 19º/5 DL nº69/2000, ele não representa de todo a solução ideal.
Cátia Monteiro, nº14393, sub2
O presente comentário visa estritamente uma análise desenvolvida do sentido, conteúdo e alcance do art 19/5 do regime jurídico do procedimento de avaliação de impacto ambiental, sendo que as matérias com este conexas (deferimento tácito e o regime jurídico da AIA) são alvo de outro comentário em local apropriado, nomeadamente pela análise do Acórdão do TJ de 14 de Junho de 2001, para o qual se remete.
O Decreto-lei (DL) 69/2000 de 3 de Maio consagrou um género de “válvula de escape” ao deferimento tácito (art 19/1 DL 69/2000) com o intuito de evitar maiores danos na perspectiva do Direito Comunitário, mais precisamente no art 19/5 ao estipular que no caso de deferimento tácito, “a entidade competente para o licenciamento ou autorização enuncia as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tem em consideração o EIA (estudo de impacto ambiental) apresentado pelo proponente e inclui, quando disponíveis, os restantes elementos” referidos no 17/1 do DL 69/2000.
Deste modo, procura-se contrabalançar a figura do deferimento tácito ao exigir-se uma decisão fundamentada e ponderada por parte da entidade licenciadora ou autorizadora – uma entidade que nenhuma ou pouca interferência tem no decurso do procedimento de avaliação de impacto ambiental (AIA) e que, no final deste procedimento, se limita a conceder ou não a dita licença ou autorização ao proponente para executar o seu projecto, consoante a decisão de impacto ambiental (DIA) tenha sido favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável, no âmbito de um procedimento administrativo “global” (de licenciamento ou autorização) que abarca o procedimento “específico” de AIA. No fundo, é uma forma de obstar ao licenciamento ou autorização de um projecto sem qualquer ponderação das suas repercussões ambientais. De facto, se a DIA fosse favorável, não teríamos qualquer problema, uma vez que o impacto ambiental seria nulo ou praticamente irrisório, devendo a autoridade licenciadora considerar que, do ponto de vista ambiental, nada se opõe ao licenciamento – embora deva ressalvar-se que não há um dever, por conseguinte, da entidade licenciadora, em conceder a licença ou autorização, na medida em que a sua decisão envolve igualmente a ponderação de outros interesses e valores em presença no projecto; o problema coloca-se, porém, quando chegado ao fim do procedimento de AIA, a DIA fosse condicionalmente favorável ou mesmo desfavorável… Nestes dois casos, e especialmente neste último, uma DIA desfavorável significa, do ponto de vista ambiental, que o dito projecto comporta sérios prejuízos ecológicos e, portanto, que não poderá ser aprovado, pelo que qualquer acto da autoridade licenciadora só poderá ter um conteúdo negativo, sob pena de sua nulidade (art 20/3 DL 69/2000).
Com base neste preceito (o art 19/5), o Professor Vasco Pereira da Silva vem exigir uma interpretação conforme à Constituição da República Portuguesa (CRP) e ao Direito Comunitário, de modo a assegurar que a entidade competente para a decisão final possa ponderar da compatibilidade ambiental, ainda que isso implique alargar o seu âmbito de competências pois, caso contrário, teríamos uma inconstitucionalidade da decisão por violação dos princípios ambientais, nomeadamente do princípio da prevenção e do desenvolvimento sustentável, geradora, em última análise, da nulidade da decisão. “(…) se o deferimento tácito permite a decisão da autoridade licenciadora, não só não condiciona o seu conteúdo, como a obriga à ponderação efectiva dos valores e interesses ecológicos no acto permissivo que lhe cabe praticar, sob pena de nulidade – como resulta da «interpretação conforme à CRP» da regra do 20/1 DL 69/2000 (…), pois o que estaria em causa, nessa situação, é a violação dos princípios constitucionais em matéria de ambiente, designadamente, do princípio da prevenção (…) e do princípio do desenvolvimento sustentável (…)”, in Silva, Vasco Pereira da; Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente; Almedina.
A meu ver, trata-se de uma solução não inteiramente satisfatória porque a autoridade administrativa competente para a licença ou autorização não tem qualquer interferência ou competência no procedimento de AIA de qualquer forma e, deste modo, está-se a proceder a um alargamento implícito da competência das autoridades licenciadoras ou autorizadoras, que poderá suscitar problemas a outro nível, nomeadamente de compatibilização de atribuições entre as várias entidades ou mesmo de parcialidade na tomada de decisão. Não podemos, contudo, deixar de referir que avanços legislativos foram registados neste campo, visto que antes da alteração ao DL 69/2000 pelo DL 197/2005, dispunha aquele, no seu 19/2, que a entidade competente para o licenciamento ou autorização do projecto deve ter em consideração o EIA apresentado pelo proponente, ou seja, era exigido ainda menos que no actual 19/5. Resta saber se as alterações ficarão por aqui ou se o legislador está atento aos problemas que o deferimento tácito tem vindo a suscitar e, como consequência, crie mecanismos efectivos para balizar o deferimento tácito ou mesmo o elimine e, com ele, todos os problemas inerentes.
Todavia, tal como “melhor um pássaro na mão do que dois a voar”, mais vale um 19/5 que contrapese a figura do deferimento tácito do que um deferimento tácito sem limites!
Marina Guerreiro, nº 14708 (sub3)
A avaliação de impacto ambiental foi introduzida na União Europeia em 1985, com a entrada em vigor da Directiva Comunitária 85/337/CEE de 27 de Junho, alterada pela Directiva 97/11/CE do Conselho de 3 de Março. Em Portugal a avaliação de impacto ambiental encontra-se regulada pelo decreto-lei nº 197/2005.
A AIA é um instrumento de política de ambiente, com o objectivo de assegurar que as potenciais consequências sobre o ambiente de um projecto de investimento são analisadas e tomadas em devida consideração no seu processo de aprovação.
A AIA é um instrumento de carácter preventivo, na medida em que permite:
- Obter um conhecimento antecipado sobre as consequências ambientais dos projectos;
- Garantir a adopção de decisões ambientalmente sustentáveis, através da selecção das alternativas mais adequadas em cada caso;
- Assegurar a adopção de medidas tendentes a minorar, evitar ou compensar os impactes negativos, ou a potenciar os impactes positivos dos projectos.
Por outro lado, a AIA é um instrumento de carácter participativo ao garantir a participação do público no processo de tomada de decisão.
O processo de AIA desenvolve-se em sete fases principais:
1. Selecção dos projectos – onde se determina se um projecto deve, ou não, ser sujeito a AIA. Os Anexos I e II do DL 69/2000 enumeram os projectos que devem obrigatoriamente ser sujeitos a AIA.
2. Definição do âmbito – onde se identificam as questões que deverão ser tratadas e analisadas no EIA, em função dos impactes que se antecipem virem a ser mais importantes. Esta fase é de natureza facultativa, sendo no entanto muito importante para aumentar a eficácia do processo de AIA.
3. Preparação do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) pelo proponente contendo: a. Descrição do projecto b. Apreciação das alternativas; c. Descrição do estado actual do ambiente; d. Análise de impactos; e. Interpretação e apreciação dos impactos; f. Minimização e gestão de impactos; g. Descrição dos programas de monitorização.
4. Apreciação técnica do EIA – onde se determina se o EIA cumpre os termos de referência e os requisitos legais e se contém a informação necessária para a tomada de decisão. A apreciação técnica é da responsabilidade da Autoridade de AIA (Direcção Geral do Ambiente ou Direcções Regionais do Ambiente).
5. Participação pública – que visa a recolha de opiniões, sugestões e outros contributos dos interessados acerca do projecto sujeito a AIA. O IPAMB é responsável pela promoção da consulta pública nos processos de AIA.
6. Preparação da Declaração de Impacto Ambiental (DIA) – que contém a decisão formal do procedimento de AIA e as condições em que a mesma é proferida. A DIA é proferida pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e tem carácter vinculativo.
7. Pós-avaliação – que visa assegurar que os termos e condições de aprovação de um projecto são efectivamente cumpridos, através da verificação de conformidade, de monitorização e da realização de auditorias.
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) é um documento preparado pelo proponente do projecto que contém, nomeadamente, a identificação e avaliação dos impactos ambientais do projecto e a identificação das medidas destinadas a evitar, minimizar ou compensar esses impactos.
Uma das peças fundamentais do EIA é o Resumo Não Técnico (RNT), que consiste num documento síntese do EIA, redigido em linguagem não técnica e respeitando os Critérios de Boas Práticas para a Elaboração e Avaliação de Resumos Não Técnicos. O RNT tem que ser apresentado em suporte de papel e suporte informático (art. 12º e 45º do DL nº 69/2000 e Portaria nº 330/2001. No que diz respeito ao Procedimento de AIA, quando um acto de licenciamento de uma actividade ou construção se encontra sujeito a procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental, a Declaração de Impacto Ambiental constitui um acto administrativo obrigatório no procedimento, sob pena de o acto padecer de um vício de ilegalidade.
Estão sujeitos à Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) os projectos incluídos nos Anexos I e II do DL nº 69/2000 (nº 3 do art. 1º), prevendo-se ainda no diploma situações excepcionais de dispensa total ou parcial do procedimento de AIA ou então a sujeição excepcional a AIA de projectos não incluídos nos referidos Anexos ou que, embora incluídos no Anexo II, não estejam abrangidos pelos limiares nele fixados. Em sede dos projectos de infra-estruturas, estão sujeitos a avaliação de impacto ambiental, alguns projectos de loteamento e parques industriais, bem como certas operações de loteamento urbano, incluindo a construção de estabelecimentos de comércio ou conjunto comercial e parques de estacionamento não abrangidos por plano municipal de ordenamento do território.
Declaração de impacto ambiental
Artigo 17.º
1 - A decisão sobre o procedimento de AIA consta da DIA, a qual pode ser favorável,
condicionalmente favorável ou desfavorável, devendo, neste caso, fundamentar as razões
daquela conclusão.
2 - A DIA condicionalmente favorável especifica as condições em que o projecto pode ser
licenciado ou autorizado e contém obrigatoriamente as medidas de minimização dos impactes
ambientais negativos que o proponente deve adoptar na execução do projecto.
3 - O disposto na segunda parte do número anterior pode ser igualmente aplicável à DIA
favorável.
Artigo 19º
Deferimento tácito
1 – Considera-se que a DIA é favorável se nada for comunicado à entidade licenciadora ou competente para a autorização no prazo de 140 dias, no caso de projectos constantes do anexo I, ou de 120 dias, no caso de outros projectos, contados a partir da data da recepção da documentação prevista no nº 1 do artigo 13º.
5 – No caso previsto no nº 1, a decisão da entidade competente para o licenciamento ou autorização enuncia as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tem em consideração o EIA apresentado pelo proponente e inclui, quando disponíveis, os restantes elementos referidos no nº 1 do artigo 17º do presente diploma.
Artigo 20º
Força jurídica
1 – O acto de licenciamento ou de autorização de projectos sujeitos a procedimento de AIA só pode ser praticado após a notificação da respectiva DIA favorável ou condicionalmente favorável ou após o decurso do prazo necessário para a produção de deferimento tácito nos termos previstos no nº 1 do artigo anterior.
2 – Em qualquer caso, o licenciamento ou a autorização do projecto deve compreender a exigência do cumprimento dos termos e condições prescritos da DIA ou, na sua falta, os elementos exigidos no nº 5 do artigo 19º do presente diploma.
3 – São nulos os actos praticados com desrespeito pelo disposto nos números anteriores, bem como os actos que autorizem ou licenciem qualquer projecto sujeito ao disposto no artigo 28º sem o prévio cumprimento do disposto nesse artigo.
A decisão ambiental sobre a viabilidade do projecto (DIA) é proferida pelo ministro responsável pela área do ambiente e tem carácter vinculativo, podendo ser desfavorável, condicionalmente favorável ou favorável. Se, após o decurso dos prazos constantes do artigo 19º (contados a partir da data de recepção da documentação por parte da Autoridade de AIA), nada for comunicado à entidade licenciadora ou competente para a autorização, considera-se que a DIA é favorável. Neste caso não se cumpre o disposto no nº2 do artigo 17º, por remissão do nº3: “contém obrigatoriamente as medidas de minimização dos impactes ambientais negativos que o proponente deve adoptar na execução do projecto.”
O deferimento tácito, tem como requisito o decurso de um lapso temporal sem que a Administração se tenha pronunciado, para que seja possível que este se produza. A principal função deste Instituto é impedir que o particular fique sem obter o que pretende face uma inactividade da Administração.
Desta forma poderia pensar-se que estando o prazo para decidir a terminar, a administração ver-se-ia tentada a decidir negativamente, para que o seu silêncio não tivesse como efeito uma decisão favorável sem que o projecto em causa tivesse sido avaliado. O que comportaria sérios riscos ambientais. No entanto, o deferimento tácito do acto de avaliação não significa a aprovação do pedido de licenciamento do projecto. Significa apenas que o projecto não foi rejeitado, mas pode ainda sê-lo. Não havendo acto de avaliação de impacto ambiental, significa que o juízo acerca desse impacto terá de ser realizado pela entidade competente para o licenciamento do projecto, sob pena de nulidade (20º/3). Ou seja, ao abrigo do disposto no artigo 19º/5 em conjugação com o 17º/1, o que vai acontecer é a ponderação da susceptibilidade de afectação de bens ambientais pela entidade competente para emitir a licença, (desresponsabilizando-se, de certa forma, o ministério). Mas como pode esta entidade decidir em conformidade se não detém competências específicas e especializadas para avaliar do impacto ambiental?
Mavília Branco
Antes de analisar a questão que é colocada, cabe primeiro tentar explicitar em que consiste o deferimento tácito. Este consiste numa adopção de uma decisão favorável quanto a determinado projecto, baseada no silêncio ou omissão de actuação da Administração, à semelhança do que acontece com o “acto tácito” em Direito Administrativo. Permite-se desta forma que um projecto sujeito a AIA seja aceite sem qualquer fundamentação ou até análise pela Autoridade Competente. É para evitar as eventuais ou muito prováveis consequências nefastas para o meio ambiente (quando esta análise seja preterida ou ocultada) que surge o artigo 19º nº 5 do DL 69/2000. Desta forma, o legislador procurou contornar as possíveis consequências do deferimento tácito ao impor esta conduta à Entidade Competente de fundamentar e fornecer elementos de facto e de direito que constam do artigo 17º nº 1, que possam validamente justificar a DIA favorável. Ora, muitas das vezes pode suceder que a autoridade competente não disponha de meios técnicos suficientes para apurar se o projecto em questão será ou não lesivo do meio ambiente, e em casos de deferimento tácito de DIA quando este tipo de circunstâncias estejam na sua base, põe-se fortemente em causa princípios ambientais como o do desenvolvimento sustentável e da prevenção, e também as imposições constitucionais a esse respeito. Só a previsão de haver possibilidade de deferimento tácito quanto à aprovação de projectos sujeitos a AIA, e como tal, susceptíveis de contrariar princípios ambientais e o meio ambiente ser mesmo prejudicado, é muito criticável. Nos casos em que haja falta de meios técnicos para proferir a DIA fundamentadamente e analisar devidamente o projecto, a norma do artigo 19º/5 tenta com que essa mesma entidade justifique na mesma a decisão favorável baseada em elementos insuficientes, o que é extremamente perigoso para o ambiente.
Em conclusão, sendo a previsão do deferimento tácito bastante criticável, a intenção do artigo 19º/5 de tentar minimizar os efeitos do deferimento tácito da DIA não compensa o grande risco que se cria para o ambiente ao se permitir o posterior licenciamento e instalação de projectos potencialmente lesivos do meio ambiente.Desta forma, a formulação do legislador, apesar de se tentar “redimir” dos efeitos do deferimento tácito, faz com que os riscos sejam de tal forma grandes, que o alcance da norma do 19º/5 é extremamente reduzido. Esta norma só terá o seu efeito mais útil nos casos em que a entidade competente que esteja devidamente equipada tecnicamente, não tenha analisado devidamente o projecto,e pelo 19º/5 tem de o fazer,para apresentar a sua fundamentação para a DIA favorável.
Ana Isabel Cid subt.2
O deferimento tácito vem previsto no âmbito do RJAIA no art 19 nº1.
Tendo a Administração um determinado prazo para decidir e não se pronunciando durante esse prazo, cria -se a ficção de que a Administraçaodeferiu o acto do particular. Trata - se de uma ficção de acto porque o acto não existiu. Este deferimento depende do silêncio da Administração.
Porém, há um dever legal de decisão, pelo que se a Administração não se pronuncia viola a lei, pelo que o deferimento tácito seria inválido porque nem sequer houve fundamentação do acto nem audiência dos interessados, se bem que como vimos o deferimento vem previsto na própria lei.
O que se pretende no art 19 nº5 é que a entidade com competência para proferir a decisão no processo autorizativo global analise os elementos que deviam constar e estar previstos na DIA, de modo a assegurar o meio ambiente, garantindo, assim, o princípio da prevenção.
o EIA deve ser conforme, sob pena de dar origem à extinção da AIA (art 13 nº8).
O deferimento tácito impõe a ponderação dos valores e interesses ecológicos no acto permissivo que comepete à entidade licenciadora praticar, sob pena de nulidade, tal como previsto no art 20 nº3 RJAIA, porque se assim não fosse, estava em causa a violação dos princípios constitucionais ambientais.
Pelo facto de não ter havido AIA, a entidade competente tem de ter em conta o EIA apresentado pelo proponente.
A "decisão" ao abrigo do deferimento tácito traduz -se numa maior insegurança e incerteza jurídicas, visto que se trata de uma decisão menos rigorosa do que aquela que é proferida ao abrigo do processo "paradigmático" da AIA.
A entidade competente deve, desta forma, ponderar determinados aspectos que deviam ter sido tomados em linha de conta na DIA, devendo, também, acrescentar os elementos da DIA em falta, quando disponíveis (art 17 nº1).O art 19/5impõe ainda que o deferimento tácito seja justificado com base nas razões de facto e de direito que deviam ter baseado a DIA, caso esta tivesse sido emitida.
O professor Vasco Pereira da Silva não é favorável à existência deste deferimento tácito, na medida em que considera que não é uma boa solução, pois não faz sentido considerar que a AIA tenha tanta importância para depois se defender que o resultado a que se chega é o mesmo quer a DIA tenha sido ou não proferida, equivalendo o deferimento tácito a uma DIA favorável.
Tiago Oliveira, subturma 2
O conteúdo da decisão de Avaliação de Impacte Ambiental pode corresponder a um de três tipos: favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável sendo certo que o acto de licenciamento ou de autorização só pode prosseguir perante decisão de Avaliação de Impacte Ambiental compreendida nos dois primeiros casos ou por deferimento tácito pois o legislador estabeleceu a possibilidade de o silêncio da Administração vir a dar origem a um deferimento tácito de acordo com regras especiais em termos de prazo. Ou seja, a lei estabelece que a omissão de actuação da autoridade administrativa competente equivale ao deferimento tácito de Avaliação de Impacte Ambiental, tendo o legislador criado uma “ficção” legal de acto administrativo favorável (artigo 17º e 19º/1 do Decreto-Lei 69/2000 de 3 de Maio).
Tendo em conta que o objectivo da Avaliação de Impacte Ambiental é o de apreciar as consequências ambientais de uma decisão, no quadro de um procedimento especial, para que se tome uma decisão mais adequada, não faz sentido que o legislador permita que o silêncio equivalha ao deferimento (artigo 19º/1 do mesmo Decreto-Lei).
Como nesse caso não há uma avaliação propriamente dita das consequências ecológicas da decisão e dos projectos em causa, essa ponderação deve ser realizada pela entidade competente para o licenciamento ou autorização do projecto que deve enunciar as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tendo em consideração o Estudo de Impacto Ambiental apresentado pelo proponente e incluíndo, quando possível, os restantes elementos referidos no artigo 17º/1 (artigo 19º/5).
Sem essa ponderação efectiva dos valores e interesses ecológicos estaríamos perante uma violação dos princípios constitucionais em matéria de ambiente, designadamente do princípio da prevenção por não ter sido feito um juízo de prognose das consequências ecológicas de uma medida, quando a lei e os princípios constitucionais a isso obrigavam precisamente porque o objectivo da Avaliação de Impacte Ambiental é o de avaliar as consequências de algumas acções, para que possa haver prevenção no que diz respeito à qualidade do ambiente que poderia sofrer a execução de certos projectos logo após a implementação dos mesmos. O princípio do desenvolvimento sustentável também estaria a ser violado por não ter sido considerada a dimensão ambiental da decisão administrativa. Estaríamos para o Professor Vasco Pereira da Silva perante uma nulidade tendo em conta a “interpretação conforme à Constituição”que resulta da regra do artigo 20º/3 do Decreto-Lei 69/2000.
Tal como o Professor Colaço Antunes afirma “o deferimento tácito constitui neste caso uma violação do direito fundamental ao ambiente e qualidade de vida nos termos do artigo 66º da Constituição, pois o instituto da Avaliação de Impacte Ambiental não passaria de uma fictio iuris”.
Lara Rodrigues
Subturma 2
O conteúdo da decisão de avaliação de impacto ambiental pode corresponder a um de três tipos : favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável ( art.17.º do Dec.-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, frequentemente designada por LAIA). Rigorosamente, poder-se-ia acrescentar que os actos podem ser total ou parcialmente favoráveis, já que até estes podem ser acompanhados do estabelecimento de medidas de minimização de impacto ambiental, de acordo com o previsto no art.19.º/3 desta lei. Para além destas situações é, ainda, possível que o silêncio da Administração venha a dar origem a diferimento tácito, de acordo com regras especiais em termos de prazo, pois este só se produz no fim do prazo de 140 dias, no caso de projectos do Anexo I ou de 120 dias, no caso de projectos do Anexo II, contados a partir da data da recepção da documentação apresentada pelo proponente.
No actual regime português, o que o art.19.º/5 da LAIA pretende é proteger os bens jurídicos ambientais, que à partida podem não ser tidos em conta. Assim a entidade competente terá de expor as razões de facto e de direito que irão constituir fundamento para a decisão e procurar atender ao Estudo de Impacto Ambiental (EIA), que se apresenta como um estudo técnico onde surgem identificadas situações como a localização, a dimensão do projecto e até mesmo cálculos dos impactos negativos.
A decisão final deve, pois, preocupar-se em conter os elementos referidos no art.17.º/1 da LAIA, pese embora, possam ser dispensados em caso de ter havido deferimento tácito antes de se terem iniciado as fases anteriores do procedimento AIA, pois à data possivelmente ainda não existiam tais elementos.
Do artigo 19º do DL nº 69/2000 decorre o deferimento tácito, em que o silêncio da autoridade competente (que devia ter-se pronunciado e não o fez) é considerado um parecer favorável. No entanto, a jurisprudência do Tribunal de Justiça não aceita esta situação de deferimento tácito, já que exige que, para ser concedida a autorização pela entidade competente, haja lugar, previamente, às adequadas avaliações.
Do artigo 19º/5 resulta que compete à autoridade competente para a decisão no procedimento autorizativo global apreciar o que deveria ter sido objecto de DIA e que não chegou sequer a ser ponderado. Ora, isto é merecedor de duras críticas, uma vez que nem sempre esta entidade tem os conhecimentos técnicos suficientes para levar a cabo tal tarefa, sobretudo porque estamos a falar de impactos ambientais, ameaçando gravemente o princípio da prevenção e do desenvolvimento sustentável.
Para se compatibilizar este artigo 19º com a CRP e a jurisprudência do Tribunal de Justiça, é preciso então interpretá-lo de modo a exigir um estudo ambiental que seja objecto de uma apreciação real e prática,que,a ser efectuado pela autoridade acima referida, não pode deixar de ter alguém capaz em termos técnicos para apoiá-la.
Apesar das preocupações do legislador comunitário em matéria ambiental, concretizadas em directivas que dispõem acerca da necessidade de avaliação dos efeitos dos projectos e sua autorização prévia, susceptíveis de produzir efeitos nefastos no ambiente, com carácter impositivo para os Estados-Membros, ainda assim o legislador ordinário insiste em manter a disposição do art. 19º, nº 1 do DL 69/2000, de 8 de Maio, que regula o regime de avaliação de impacte ambiental.
Mais grave ainda, a situação prevista no nº 1 do art. 19º é contraditória com a jurisprudência fixada pelo Tribunal de Justiça ( veja-se, a título de exemplo, o Ac. Do TJ de 14/07/2001- Comissão vs. Bélgica ), ainda que aparentemente atenuada pelo nº 5 do mesmo artigo, em virtude da incompatibilidade de uma decisão tácita com as exigências impostas aos Estados-Membros pelas directivas, que se prendem, no essencial, com a necessidade de estabelecer mecanismos de autorização prévia e procedimentos de avaliação anteriores à concessão da autorização. Desta feita, a solução de atribuir valor positivo ao silêncio da Administração pelo correr do prazo previsto no nº 1 do art. 19º, mostra-se em flagrante contradição com a jurisprudência comunitária por desrespeito da exigência de decisão expressa formulada pelo Tribunal, acabando por consubstanciar, ao fim e ao cabo, um incumprimento do Direito Comunitário, ignorando a devida ponderação dos princípios fundamentais do Direito do Ambiente ( alguns deles consagrados constitucionalmente, designadamente no art. 66º, nº 2, al. a ), que nesta matéria assumem especial relevância. Nem se diga que a solução prevista no nº 5 do art. 19º, tal como descrita pelo legislador, permite obstar ao incumprimento do Direito Comunitário, mediante a adopção de medidas de minimização dos efeitos do deferimento tácito, impondo à entidade competente para o licenciamento ou autorização o mero enunciado das razões de facto e de direito que justificam a decisão; a ponderação do EIA apresentado e a inclusão dos restantes documentos referidos no nº 1 do art. 17º, quando disponíveis. De facto, não se pode considerar que a adopção destas medidas sem mais preenche a exigência de decisão expressa formulada pela TJ, que se baseia na preocupação de averiguar as consequências ambientais dos projectos, garantindo a adopção de decisões ambientais sustentáveis, tentando minorar ao máximo os seus efeitos negativos, mediante uma avaliação e ponderação prévia à autorização, o que não é assegurado pelo nº 5 do art. 19º.
Tudo visto e revisto, a situação prevista no art. 19º, nº 1, ainda que atenuada pelo nº 5 ( se assim o considerarmos ), não acautela de forma adequada os interesses públicos e de terceiros, na medida em que se ignora o Princípio da prevenção e do desenvolvimento sustentável, não havendo qualquer ponderação dos custos ambientais do projecto que permita uma decisão ambiental eficiente, pois omite-se uma decisão que tem de ser expressa e fundamentada.
A terminar, considero que a solução do nº 5 não acompanha o entendimento sufragado pelo TJ, nem os objectivos prosseguidos pelo direito comunitário no âmbito do direito do ambiente e, ironia das ironias, com o próprio fundamento que subjaz ao regime de avaliação de impacte ambiental: “ a avaliação de impacte ambiental é um instrumento preventivo fundamental da política do ambiente e do ordenamento do território (…). Constitui, pois, uma forma privilegiada de promover o desenvolvimento sustentável (…) assegurando a protecção da qualidade do ambiente e, assim, contribuindo para a melhoria da qualidade da vida do Homem “.
O art. 19.º, n.º 5 do Regime de Avaliação do Impacto Ambiental estipula que, nos casos em que se tenha produzido o deferimento tácito da DIA, a entidade competente para o licenciamento ou autorização enuncia as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tendo em consideração o EIA apresentado pelo proponente e, ainda, inclui, se disponíveis, os elementos da DIA em falta.
Neste caso, a legitimidade de emissão transfere-se do Ministro competente na área ambiental para a própria entidade licenciadora ou competente para a autorização.
Esta situação é bastante criticável, uma vez que a autoridade competente para a decisão final não está qualificada para avaliar o impacto ambiental de determinado projecto pois não possui os conhecimentos técnicos necessários para tal.
Deste modo, não se assegura convenientemente e em concordância com as exigências da CRP, uma ponderação correcta e efectiva dos bens jurídicos em causa, ignorando-se a ideia de proporcionalidade no príncipio da prevenção. Assim, o alcance do n.º 5 do art. 19º é bastante reduzido porque, perante uma DIA favorável ainda que por deferimento tácito, serão casos residuais aqueles em que a entidade competente para a decisão final nega provimento com base em aspectos de impacto ambiental.
Há ainda a salientar que o Tribunal de Justiça tem entendimento diferente do da solução do art.º 19, n.º 5, uma vez que não aceita o deferimento tácito pois exige que, para ser concedida a autorização pela entidade competente, haja lugar às adequadas avaliações, ou seja, a realização de um estudo ambiental por técnicos competentes para o efeito.
A avaliação do impacto ambiental, regulada pelo Decreto-lei nº 69/2000, de 3 de Maio, destina-se a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto, mediante a ponderação das vantagens e inconvenientes desse projecto no meio-ambiente, permitindo, assim, evitar possíveis lesões futuras. Este procedimento administrativo em que consiste a avaliação do impacto ambiental processa-se da seguinte forma: a) iniciativa do procedimento pelo proponente mediante a apresentação de um estudo de impacto ambiental (EIA) à entidade licenciadora ou competente para a autorização (artigo 12º do Decreto-Lei nº 69/2000); b) parecer preliminar da Comissão de Avaliação. A autoridade da AIA, após ter recebido os documentos enviados pela autoridade licenciadora, nomeia uma comissão de avaliação para apreciação técnica, que emite um parecer no prazo de 30 dias a contar da recepção dos documentos (artigo 13º do Decreto-Lei nº 69/2000); c) discussão pública e participação dos interessados (artigos 14º e 15º do mesmo diploma); d) parecer final da Comissão de avaliação no prazo de 25 dias a contar da recepção do relatório da consulta pública (artigo 16º/1 do Decreto-Lei nº 69/2000); e) proposta de decisão de impacto ambiental, remetida pela autoridade da AIA ao ministro responsável pela área do ambiente (artigo 16º/2 do referido diploma); f) decisão de impacto ambiental proferida pelo ministro responsável pela área do ambiente (artigo 18º do Decreto-Lei nº 69/2000). Esta decisão pode ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável (artigo 17º/1), além da possibilidade de deferimento tácito devido ao silêncio da Administração (artigo 19º). Como tal, para a existência de um acto de licenciamento ou de autorização de projectos sujeitos ao procedimento da AIA é necessário que a DIA seja favorável, condicionalmente favorável ou que decorra o prazo necessário para que haja deferimento tácito (artigo 20º/1). A AIA tem como finalidade apreciar as consequências ecológicas de uma decisão quanto a um determinado projecto para que a autoridade licenciadora tome a decisão mais adequada quanto às repercussões desse projecto no meio-ambiente. Seria absurdo pensar que o deferimento tácito gerado pelo silêncio da Administração levaria a uma total falta de avaliação de impacto ambiental de um determinado projecto. O deferimento tácito do acto de avaliação não significa uma aprovação automática do pedido de licenciamento do projecto. O licenciamento ou autorização do projecto compreende o cumprimento das exigências do artigo 19º/5, ou seja, só pode haver um acto de licenciamento se for considerado o EIA apresentado pelo proponente, se forem enunciadas as razões de facto e de direito que justifique a decisão de licenciamento, e ainda, quando disponíveis, os elementos que constam do artigo 17º/1 do Decreto-Lei nº 69/2000. A não verificação destas exigências resulta na nulidade do acto de licenciamento (artigo 20º/3). Tal significa que, mesmo mediante deferimento tácito, tem que existir uma ponderação de valores e interesses ecológicos no acto de licenciamento. A falta desta ponderação levaria à violação do princípio da prevenção, por ausência de um juízo de prognose das consequências no ambiente de uma medida administrativa, e do princípio do desenvolvimento sustentável, por inexistência de avaliação da dimensão ambiental da decisão administrativa de licenciamento ou autorização de projectos.
O DL 69/2000 de 3 de Maio, vem estabelecer o regime jurídico da avaliação do impacte ambiental dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos para o ambiente, deste modo sujeitando todos os projectos capazes de produzirem efeitos negativos para o ambiente terão de ser analisados e avaliados, sendo assim considerado um “instrumento preventivo fundamental da política do ambiente e do ordenamento do território, constituindo uma forma privilegiada de promover o desenvolvimento sustentável, pela gestão equilibrada dos recursos naturais, assegurando a protecção da qualidade do ambiente e, assim, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida do Homem” (art.2º alínea e). É nesta alínea que encontramos o objectivo da avaliação de impacte ambiental que é, identificar e prever os efeitos ambientais do projecto a avaliar e simultaneamente apresentar soluções para que esses efeitos sejam minimizados, evitados ou compensados, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade de tal projecto.
A Declaração de Impacto Ambiental (DIA) é proferida pelo Ministro responsável pela área do ambiente e contém a decisão sobre o procedimento da AIA que já sabemos que pode ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável (art.17º nº1). Sendo que o deferimento tácito ocorre quando a entidade licenciadora ou competente deixa passar o prazo, remetendo-se ao silêncio, ou simplesmente quando há uma omissão de actuação por parte da administração. O deferimento tácito encontra-se previsto no art.19º nº 1 mas este procedimento é contrário à ordem jurídica comunitária uma vez que são exigidos mecanismos de autorizações prévias e processos de avaliação anteriores à concessão de autorização, de onde podemos concluir que a DIA não é assim tão importante como se quer fazer parecer. Tendo isto em conta, esta norma que permite o deferimento tácito no âmbito deste procedimento administrativo, estaria a colocar o Estado português em incumprimento face ao Direito Comunitário, e para além disso e uma violação ao princípio da prevenção e do desenvolvimento sustentável, uma vez que a dimensão ambiental da decisão não foi avaliada. Assim para ultrapassar esta questão surge o art. 19º nº 5 que no caso previsto no nº 1, a decisão da entidade competente para o licenciamento ou autorização enuncia as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tem em consideração o EIA apresentado pelo proponente e inclui, quando disponíveis, os restantes elementos referidos no nº 1 do artigo 17º. O que o 19º nº 5 vem demonstrar é que o deferimento tácito da DIA não significa a aprovação do pedido de licenciamento do projecto. Assim não houve nenhuma avaliação quanto aos efeitos ambientais que o projecto possa vir a causar no futuro, e poucos serão os casos em que a entidade competente para a decisão final irá negar o provimento a tais projectos, pois não tem qualificações para avaliar os efeitos ambientais que possam surgir.
Em conclusão, sou levada a concordar com o Prof. Vasco Pereira da Silva quando refere que haja inexistência de ponderação dos valores ecológicos, o deferimento tácito que permita a aprovação do pedido de licenciamento, este se deve considerar nulo, por violação do princípio da prevenção e do desenvolvimento sustentável. Considero que os limites impostos ao deferimento tácito previstos no nº5 do art. 19º são um bom passo, mas não o suficiente para resolver este problema, pois na realidade não chega para que se possa fazer um bom trabalho em prol do ambiente, e caso nada seja feito haverá sempre casos que fogem a avaliação de impacto ambiental, tudo isto em detrimento do ambiente.
Diana Augusto, nº 14592
A Avaliação do Impacto Ambiental encontra-se prevista e regulada no Decreto Lei nº69/2000, alterado e republicado pelo Decreto Lei nº197/2005, e é um sub-procedimento administrativo enquadrado no procedimento administrativo global, consistindo na avaliação do impacto ambiental dos projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, constituindo um instrumento fundamental da política de desenvolvimento sustentável. Destina-se a verificar as consequências ecológicas de um projecto, procedendo à ponderação das vantagens e inconvenientes relativamente ao meio ambiente. Como refere o Professor Vasco Pereira da Silva, “é um meio jurídico ao serviço da realização dos fins ambientais, e em particular do princípio da prevenção (…) que permite evitar ou acautelar possíveis lesões futuras do meio ambiente, ao apreciar autonomamente as repercussões ambientais – presentes e futuras – de um projecto, num momento prévio ao da forma de actuação administrativa necessária para que tal actuação projectada possa ter lugar”.
A decisão de impacto ambiental, é um acto administrativo pressuposto de um futuro acto licenciador, recorrível contenciosamente sempre que lesar os direitos dos particulares, constituindo uma decisão jurídica de ponderação de interesses que procedeu a uma análise de custos /benefícios relativamente a uma actividade e tendo em conta critérios ambientais.
A decisão que consta da DIA pode ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável (art. 17º/1 DL nº69/2000). É favorável quando do ponto de vista ambiental nada obsta ao seu licenciamento (apesar de não haver um dever de licenciar o projecto). É condicionalmente favorável quando a entidade licenciadora deve avaliar e ponderar a decisão em função da globalidade de interesses e valores em causa, e poderão ser impostas algumas limitações, condições. Será desfavorável quando o projecto não possa ser aprovado visto que os prejuízos ecológicos são superiores aos eventuais benefícios que o projecto possa trazer. É de referir que o art. 19º do DL nº69/2000 prevê o deferimento tácito, ou seja, considera-se que a decisão de impacto ambiental é favorável quando há uma omissão de actuação da autoridade administrativa competente. Nos termos do art. 19º/1 DL nº 69/2000 a DIA é favorável se nada for comunicado à entidade licenciadora ou competente para a autorização no prazo de 140 dias (quanto aos projectos do Anexo I) ou 120 dias (nos restantes projectos) contados a partir da data da recepção da documentação prevista no art. 13º/1 DL nº69/2000.
A figura do deferimento tácito atenta contra alguns princípios ambientais, nomeadamente, o princípio da prevenção, principio do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos, na medida que deixa “uma porta aberta” para a realização de projectos que contrariem os interesses ambientais e ecológicos, quando permite que o silêncio da administração acarrete o deferimento.
O deferimento tácito gera alguma controvérsia. Se por um lado não é algo de positivo que o silêncio da administração conduza a que a DIA seja favorável, visto que atenta contra vários princípios ambientais e é manifestamente incompatível com o direito comunitário, por outro lado não faria sentido deixar de tutelar o particular, tendo este que esperar indefinidamente por uma decisão da administração, podendo sofrer vários e graves prejuízos com esta espera. Mas para este último problema, uma solução seria atribuir uma indemnização ao particular pelos danos causados. Certamente que os danos passíveis de serem sofridos pelo particular, no meu ponto de vista, não serão tão relevantes quanto aqueles que poderão resultar da realização de um projecto em que houve deferimento tácito. Poderá haver danos irreversíveis no ambiente e que nenhuma indemnização poderá compensar. Assim, uma maneira de tutelarmos o particular seria atribuir a este a possibilidade de agir contenciosamente contra a administração, de forma a obter a condenação desta mediante o pagamento de uma indemnização e na obrigatoriedade de emitir uma decisão.
Apesar de tudo isto, o art. 19º/5 DL nº69/2000 pode funcionar como um obstáculo à “porta aberta” deixada pelo deferimento tácito. Verificamos que o deferimento tácito do acto de avaliação não significa a aprovação do pedido de licenciamento do projecto; e ainda, não tendo havido acto de avaliação significa que ainda não foi avaliada nem ponderado qual o impacto que a actividade proposta iria provocar em termos ambientais, devendo esta ponderação ser realizada obrigatoriamente pela entidade competente para o licenciamento ou autorização do projecto, enunciando as razões de direito e de facto que fundamentam a decisão, tendo em conta o EIA apresentado pelo proponente e incluir os elementos referidos no art. 17º/1 DL nº69/2000. Quando, havendo deferimento tácito, este procedimento não é realizado, ou seja, não é feita uma ponderação efectiva dos valores e interesses ecológicos (art. 19º/5), o acto de licenciamento ou autorização é considerado nulo. No entanto, na minha opinião, a entidade licenciadora não possui condições para avaliar correctamente os efeitos da obra no meio ambiente, logo faz com que o alcance desta norma seja algo diminuto.
Assim, o art. 19º/5 permite, ainda que de uma forma mitigada proceder a uma avaliação do impacto ambiental. Esta avaliação é feita numa fase posterior àquela em que AIA normalmente se verifica; é feita já na fase do licenciamento ou autorização da obra.
O Professor Vasco Pereira da Silva refere que, apesar do art. 19º/1 resultar que o silêncio da administração deve ser entendido em sentido favorável ao particular, o art. 19º/5 vem colocar um entrave, e de alguma forma derrogar o nº1, quando sujeita, sob pena de nulidade (art. 20º/3), à necessidade de haver uma ponderação efectiva das condições e interesses ambientais, verificando-se um alargamento das atribuições da entidade licenciadora. O Professor diz que esta é uma interpretação conforme à Constituição da República Portuguesa e ao Direito Comunitário.
Marta Araújo nº 14637
Subturma: 1
O regime jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental prevê o deferimento tácito como regra nas situações em que nada é comunicado à entidade licenciadora ou competente para a autorização dentro dos prazos previstos (art.18.º e 19.º/1), considerando-se que a DIA é favorável ao projecto.
Esta solução é desde logo condenável porque se afasta do regime geral de Direito Administrativo do indeferimento tácito (art. 109.º do CPA). Para além disso, ao consagrar o deferimento tácito, o Estado Português está a violar o Direito Comunitário por não haver uma correcta transposição de Directivas comunitárias, que expressamente afastam a solução do deferimento tácito. O Tribunal de Justiça já se pronunciou nesse sentido (Acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Junho de 2001).
O art. 19.º/5 do Decreto-Lei 69/2000 parece ser a solução do legislador para tentar minimizar o impacto desta solução e de uma possível violação do Direito Comunitário. Caso exista deferimento tácito, a entidade competente para o licenciamento ou autorização, apresenta as razões que a levaram à decisão, tendo em conta o estudo apresentado pelo proponente e os elementos referidos no n.º 1 do art. 17.º quando possível (resumo do conteúdo do procedimento, incluindo os pareceres apresentados pelas entidades consultadas e resumo do resultado da consulta pública). Assim, é fornecida uma “rede de segurança” que impede a concessão de licenças, sem ter havido previamente um mínimo de ponderação do elementos existentes. Apesar de não haver DIA, a entidade competente tem de analisar os elementos disponíveis, para que dentro do possível, a decisão tenha um mínimo de fundamentação e de ponderação do impacto que a actividade ou projecto em causa possa ter para o meio ambiente, sob pena de nulidade.
Filipa Rodrigues Subturma 2
Sentido e alcance da previsão do nº 5, artº 19 do Regime da AIA
O artigo em análise é visto pela doutrina e jurisprudência como uma válvula de escape para o mecanismo do deferimento tácito instituido no diploma de AIA. A conformidade do regime deve ser vista a dois níveis: a um primeiro nível, constitucional: artº 268,4 e 5 e artº66º CRP); e a um segundo nível, comunitário face ao princípio do primado do direito comunitário (artº 8,2 CRP e artº 234 TCE) como se viu no Ac. Comissão c. Reino da Bélgica a propósito de uma acção de incumprimento.
O que se visa no artº 19,5 é acautelar a ponderação dos elementos de avaliação do impacte ambiental em casos de deferimento tácito. Pode também ser vista como uma cláusula de alargamento de competências da entidade licenciadora à qual não cabe a declaração de impacte ambiental (DIA) em primeira instância, mas por inércia dos órgãos competentes é quase forçada a emitir uma decisão.
O deferimento tácito não é, contudo , sinónimo de legalidade, pelo contrário. Este pode ser nulo/inválido e ser susceptível de impugnação, faculdade conferida pelo artº 20,3. Por outro lado, há situações em que o deferimento tácito pode não ser chocante, até porque o princípio da prevenção e o princípio do desenvolvimento sustentável já foram respeitados. É o caso de uma situação de licenciamento já estar prevista num plano de ordenamento do território, o que à partida, já poderá legitimar a entidade licenciadora pois o plano já foi revisto e aprovado por entidades administrativas superiores e, muitas vezes, pelo crivo governamental.
No artº 19,5 pede-se que se tenha em conta o EIA (estudo de impacto ambiental) contudo, este estudo é meramente facultativo como podemos observar no artº 11º,1 AIA onde se diz: “O proponente pode, preliminarmente ao procedimento de AIA, apresentar à autoridade de AIA uma proposta de defenição do âmbito do EIA.”, o que pode levar a situações de falta de elementos de ponderação para emissão da licença, o que é grave.
Quanto às razões de facto e de direito que justificam a decisão, esta exigência acaba por criar um amplo espaço de decisão para a entidade licenciadora. O que deve ser tido realmente em conta?! Será que se pode confiar numa entidade que à partida não teria a faculdade de decisão? Creio que esta é uma zona cinzenta que necessita de concretização.
Relativamente aos elementos referidos no artº 17,1 – a referência acaba quase por ser desnecessária porque já se fala do EIA e dos elementos de facto e de direito que justificam a decisão (artº 17,1, a) e d) ), e quanto aos outros (al.b), c) ) podem não existir pois o que motivou esta apreciação foi exactamente a falta de decisão pela autoridade competente à qual, provavelmente, não chegaram estes elementos pedidos: podem não ter sido consultadas entidades, nem ter sido feita consulta pública.
Como pode, então, uma decisão de impacto ambiental negativa ser vinculativa (segundo a interpretação do artº 17 e artº 20,1) e uma não decisão ser permissiva?
Em conclusão, este processo devia ser agilizado para que se torne mais funcional e mostre que é efectivamente necessário na decisão de respeito pelo meio ambiente.
Telma Martins
Sub.5
Antes de proceder à análise do sentido e alcance do n.º 5 do art. 19.º do regime da AIA, torna-se necessário fazer uma síntese das críticas dirigidas à autorização tácita, prevista no n.º 1 do referido artigo.
A principal crítica dirigida pela doutrina e jurisprudência do TJ à autorização tácita no âmbito do regime de avaliação do impacto ambiental assenta na violação do princípio da prevenção. Esta violação é expressa no n.º1 do art.19.º, que converte a omissão da apreciação das consequências ecológicas de um projecto numa decisão de avaliação de impacto ambiental, favorável e habilitadora de uma autorização posterior. Dando cumprimento à efectivação do princípio da prevenção, o Professor Vasco Pereira da Silva procede a uma interpretação conforme à Constituição e ao Direito Comunitário do regime plasmado no n.º 1, a qual se traduz na ponderação posterior do estudo apresentado, não obstante a ficção de decisão de AIA favorável. A mesma interpretação é feita relativamente ao art. 20.º n.º3 do regime da AIA, cominando-se com nulidade o incumprimento do disposto anteriormente. Em suma, entende o Professor que o decurso do prazo necessário para a produção do diferimento tácito não é condição de existência de um futuro acto licenciador, nem tão pouco pressuposto vinculativo do seu conteúdo.
O n.º 5 do art. 19.º tem o seu âmbito de aplicação confinado ao n.º1, para o qual remete. Deste modo, aplica-se na situação anteriormente descrita em que se converte uma omissão num acto de conteúdo favorável. É de salientar que o n.º 5 apenas se aplica aos casos elencados no n.º1 do mesmo artigo, excluindo-se da sua aplicação os projectos com impactos transfronteiriços em outros Estados-Membros da EU pelos arts. 33.º n.º3 e 19.º n.º7. Nos casos por ele abrangidos, o n.º 5 prevê que a decisão de impacto ambiental ficcionada obrigará à fundamentação de decisão de autorização, mediante a enumeração das razões de facto e de direito e tendo em conta o EIA apresentado pelo proponente. Deverá, ainda, incluir elementos do art. 17.º n.º1 quando disponíveis. Esta obrigação de fundamentação é corroborada pelo art. 20 n.º2 prevendo-se, no n.º3, a nulidade como sanção para o seu incumprimento.
Numa primeira análise, o regime legal constante do art. 19.º n.º5 parece indiciar a solução do Professor atrás referida, conformando-se a autorização tácita com as exigências constitucionais e comunitárias. Contudo, esta conclusão é meramente ilusória. O art. 19.º n.º5 é uma solução formal para as críticas feitas à autorização tácita, solução essa que peca por não as conseguir superar, subvertendo antes a lógica subjacente ao regime da AIA.
O regime da AIA caracteriza-se pela complexidade da cadeia decisória, repartida em três níveis: Comissão de Avaliação; Autoridade da AIA; Ministro do Ambiente. Desconsiderando as críticas que esta estrutura de decisão possa ter, o que é certo é que a complexidade a ela associada tem como objectivo a tradução de uma maior legitimidade na tomada de decisão com vista a assegurar a decisão mais adequada do ponto de vista ambiental.
Em clara contradição com esta estrutura decisória, o art. 19.º n.º5 prevê que no caso de omissão da avaliação das consequências ambientais pela autoridade administrativa competente, a decisão acerca das consequências ambientais passará a caber à entidade competente para o licenciamento ou a autorização. Assim sendo, é legítima a questão seguinte: qual a razão para a simplificação de todo um processo quando, e somente, ocorra a omissão da avaliação pela autoridade competente? Não se imporá aqui a crítica feita pelo Professor Vasco Pereira da Silva, no sentido de que é um contra-senso considerar a avaliação do impacto ambiental de tal maneira importante que deve dar lugar a um procedimento especial e, simultaneamente, considerar que tanto faz que o procedimento especial tenha lugar como não porque o resultado é o mesmo? A tudo isto acresce a falta de competência da autoridade licenciadora para proceder à avaliação das consequências ambientais, a qual se traduzirá numa atitude passiva ou confirmatória da mesma. Por que motivo se transforma a autoridade licenciadora, com uma participação meramente burocrática no procedimento (semelhante a um “marco do correio” no entendimento do Professor), numa entidade decisória central e única?
A solução patente no art. 19.º n.º5, que foi objecto de análise, está próxima da “avaliação circunstanciada” alegada pela Bélgica, no processo do TJ C- 127/02, numa tentativa de desconsiderar a autorização tácita como um acto omissivo e consequentemente demitir-se de efectuar qualquer ponderação. Deste modo, reproduzem-se aqui as críticas feitas no âmbito do respectivo acórdão: “(…) o princípio da prevenção ou desenvolvimento sustentável não se pode bastar com uma “avaliação circunstanciada”, entendida como uma avaliação mínima, que não analisa convenientemente a dimensão ambiental dos projectos e não se manifesta em qualquer tomada de decisão adequada”
Em suma, ao invés de uma ficção de acto favorável, o art. 19.º n.º5 estabelece uma ficção de avaliação ou ponderação.
Feitas as críticas, cumpre tomar posição. Consideramos que uma solução conforme ao princípio da prevenção terá de passar pela recusa ao diferimento tácito do estatuto de condição de existência do acto de autorização, tal como plasmado no art. 20.º n.º1. Só assim entendemos poder afirmar-se que o diferimento tácito significa, somente, que não houve qualquer acto de avaliação ou ponderação, pelo que tal acto deverá ser realizado pelas entidades administrativas a ele obrigadas, mediante uma avaliação adequada.
Ana Salgado F. Diogo
Subturma 4
A AIA é um instrumento de política de ambiente, com carácter preventivo, com o objectivo de assegurar que as potenciais consequências sobre o ambiente de um determinado projecto de investimento, são analisadas e tomadas em devida consideração no seu processo de aprovação.
A Declaração de Impacte Ambiental(DIA)proferida pelo ministro responsável pela área do ambiente emite a decisão no âmbito da AIA sobre o processo(atrás mencionado)que pode ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável(art.17º/1).
O acto final de licenciamento, esse é certo só poderá prosseguir se a decisão tomada for positiva,mesmo que condicionalmente, ou por deferimento tácito(art.19º/1). Este deferimento depende do silêncio da administração, ou seja, à administração é facultado um determinado prazo para decidir, não se pronunciando dentro desse prazo, a lei estabelece que essa omissão de actuação, por parte da a administração, é sinónimo de uma decisão favorável. É uma pura "ficção" de um acto que não ocorreu.
Contudo, este silêncio, sinónimo de aceitação, não faz qualquer sentido, ele coloca em causa todo o espírito deste instrumento de avaliação, é deitar por terra o objectivo que norteou a AIA, que no seu regime jurídico estabelece um dever legal de decisão, que a não ser cumprido pela administração, deverá ser entendido como uma violação dessa mesma lei, apesar de se encontrar nela previsto. A falta de ponderação efectiva dos interesses ambientais levaria também a uma violação dos princípios constitucionais relacionados com o ambiente, como é o caso do princípio da prevenção.
Segundo o entendimento da jurisprudência comunitária o deferimento tácito, de facto, não é permitido, na medida em que são exigidas autorização prévia e respectivas avaliações anteriores, à entidade nacional competente, para que esta possa conceder a respectiva autorização, o que coloca o Estado Português em incumprimento face ao direito comunitário. Este diploma do regime da AIA resulta da transposição de uma directiva, a 85/337/CEE, que é disso exemplo, ao exigir da entidade competente "um acto expresso de proibição ou de autorização".
O art. 19º/5 do Dec-Lei 197/2005 de 8 de Novembro(terceira alteração ao Dec-Lei 69/2000 de 3 de Maio que estabelece o regime jurídico da AIA), surge como uma forma de ultrapassar toda esta questão, como uma oportunidade de ponderar o interesse ambiental, secundarizado face ao deferimento tácito do art.19º/1 do Dec-Lei 69/2000 de 3 de Maio.
Então, na falta de uma avaliação, no verdadeiro sentido da palavra, das consequências ecológicas de um determinado projecto em análise, o art.19º/5 faz recair sobre a autoridade competente para o seu licenciamento ou autorização, a análise de todos os elementos que deviam constar e estar previstos na DIA, garantindo-se assim o princípio da prevenção.
Não tendo havido AIA, a entidade competente tem de ter em conta o Estudo de Impacte Ambiental(EIA), apresentado pelo proponente.
Esta solução arrasta no entanto consigo um problema: é que a entidade competente, atrás referida, não tem, na maior parte dos casos qualificação técnica para avaliar o impacte ambiental dos projectos em análise. Quem perde é o ambiente, somos todos nós!!
Todavia, foi a solução que o legislador encontrou para contornar os efeitos do deferimento tácito, obrigando a administração a praticar um "acto expresso de proibição ou autorização".
Joana Loureiro Subturma 2
No art. 19º do Regime Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) – Decreto-Lei nº 197/2005, 8 Novembro – vem previsto o deferimento tácito da Declaração de Impacto Ambiental (DIA) após decorrido o prazo global para o procedimento previsto nos números 1 a 4 do mesmo artigo, sem que tenha sido comunicada a decisão à entidade licenciadora. À parte de outras considerações concernentes à ratio e validade deste regime de deferimento tácito, a que já tivemos oportunidade de aludir noutro comentário, importa descortinar as consequências de uma DIA favorável como consequência da falta de um acto expresso por parte da administração.
Como refere o Professor Vasco Pereiro da Silva, em Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002, o deferimento tácito da DIA não significa a aprovação do pedido de licenciamento, assim como também uma DIA expressa e favorável não significaria. Mesmo quando é emitida uma DIA favorável não está garantido o licenciamento ou autorização, pois podem existir outros motivos de indeferimento do pedido, motivos esses que podem estar ligados, por exemplo, à Emissão da Licença Ambiental, quando tenha lugar, ou a aspectos do procedimento administrativo principal. Após emissão de DIA favorável ou condicionalmente favorável, o procedimento de licenciamento ou autorização do projecto deve prosseguir tendo em conta o conteúdo daquela declaração, ou seja, «o licenciamento ou a autorização do projecto deve compreender a exigência do cumprimento dos termos e condições prescritos da DIA» - art. 20º/2. A DIA favorável é apenas um degrau da escada que o proponente tem que subir até ver o seu projecto aprovado e devidamente licenciado.
Contrariamente, uma DIA desfavorável, nos termos do art.20º, inquina o procedimento de licenciamento ou autorização em que a AIA está inserida. O procedimento deve ser encerrado, pois caso haja actos subsequentes no sentido da aprovação do projecto os mesmos serão nulos – art.20º/3.
Em caso de deferimento tácito não se abdica totalmente da ponderação da dimensão ambiental. De acordo com a letra do nº5 do art. 19º a entidade administrativa competente para o licenciamento ou autorização do projecto deve, aquando da sua decisão, ter em consideração o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) apresentado pelo proponente bem como o pedido formulado pelo mesmo formulado, o resumo do conteúdo do procedimento de AIA que tenha sido levado a cabo, embora não concluído a tempo e o resumo do resultado da consulta pública caso tenha existido. Estes elementos que deveriam constar do acto expresso de DIA e estão previstos no art. 17º nº 1 só podem ser levados em consideração na medida em que tenha sido executados e concluídos. Ao fim ao cabo o legislador acredita que nas situações de deferimento tácito existiu pelo menos parte do procedimento de AIA que não foi terminado em tempo útil. É claro que a alínea d) do art. 17º/1 não interessa para o caso do art. 19º nº 5, pois se não houve emissão de DIA também não houve oportunidade de apresentar as razões de facto e de direito que justificariam a decisão, decisão essa que não existiu. Quanto muito pode recorrer-se ao parecer final e proposta de DIA da comissão de avaliação. Todos estes elementos, que respeitam directamente à AIA, devem relevar para as razões de facto e de direito que justificam a decisão final da entidade licenciadora. No entender do Professor Vasco Pereira da Silva, nos casos de deferimento tácito ainda não foi avaliada nem ponderada a dimensão ambiental da actividade proposta, pelo que tal juízo deve ser obrigatoriamente realizado tanto através da licença ambiental como pela entidade competente para o licenciamento ou autorização do projecto, que deve ter em consideração o EIA apresentado pelo proponente. Essa entidade está obrigada à ponderação efectiva dos valores e interesses ecológicos no acto permissivo que lhe cabe praticar, sob pena de nulidade. Na opinião deste autor, esta é a única interpretação conforme à Constituição, pois caso contrário, numa situação de deferimento tácito sem mais, sem qualquer tipo de ponderação da dimensão ambiental, significaria a violação dos princípios constitucionais em matéria de ambiente: princípio da prevenção e princípio do desenvolvimento sustentável. Também as regras gerais do Código de Procedimento Administrativo determinariam a nulidade nessa situação, quer por se tratar de um acto de conteúdo impossível (art. 133º, nº2 c)), quer por ser uma ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental (art. 133º, nº2 g)).
Com efeito o nº 5 do art.19º veio atenuar as consequências nefastas de um deferimento tácito em sede de AIA. Sem esta regra seria possível prosseguir no procedimento administrativo principal sem atender à dimensão ambiental do projecto. Cada entidade faria a sua parte e se as entidades responsáveis pela AIA falhassem, a entidade licenciadora nada teria que ver com isso, limitar-se-ia a aceitar a DIA favorável e prosseguir nas suas considerações enquanto entidade responsável pelo procedimento principal e com competências apenas a ele respeitantes. O legislador não descurou esta consequência, que seria deveras chocante nos casos em que tivesse existido todo o procedimento e apenas a DIA não tivesse sido emitida. Nesses casos era como se nenhum estudo, parecer ou relatório tivesse existido. Ora, esse resultado seria desproporcionado, ainda por cima quando o procedimento de AIA envolve várias entidades (art. 5º) e é complexo, devendo ser respeitadas várias fases, dentre as quais a participação pública (art. 12º e ss). Quando apenas faltou a emissão da DIA não se pode dizer que não houve uma ponderação dos aspectos ambientais do projecto. Essa ponderação existiu, houve uma avaliação, em muitos casos minuciosa, mas a sua conclusão não foi apresentada. Houve procedimento, faltou a decisão.
A regra do nº5 do art.19º veio onerar a entidade competente para o licenciamento ou autorização, veio aumentar as suas competências, ainda que de uma forma eventual. Num procedimento de AIA onde se cumpram todos os trâmites e prazos legais, havendo DIA expressa, a entidade licenciadora não tem que se preocupar com a dimensão ambiental do projecto, pois essa parte já foi avaliada por outras entidades. A entidade licenciadora limitar-se-á, nessas situações normais, a incluir no licenciamento ou autorização, se vier a decidir favoravelmente, a exigência do cumprimento do conteúdo da DIA. Ao contrário, nas situações de deferimento tácito, essa entidade verá as suas competências aumentar, pois terá agora de ser ela a analisar os aspectos ambientais do projecto tendo em conta os elementos de que dispõe naquele momento, elementos esses que corresponderão às fases do procedimento de AIA que foram levadas a cabo. Esta entidade ver-se-á confrontada com questões para as quais não está preparada, análises de cariz ambiental que seriam melhor prosseguidas pelas entidades com essa competência (as previstas no art. 5º e que funcionam como “peritos em AIA”), podendo apenas servir-se dos documentos existentes e sendo obrigada a tirar daí as suas próprias conclusões. Quando tenha existido parecer final e proposta de DIA pela comissão de avaliação, a tarefa está facilitada, sendo sensato seguir a posição aí perfilhada. Mas caso o procedimento de AIA não tenha chegado a essa fase então a entidade licenciadora ver-se-á a braços com uma tarefa para a qual não está habilitada. Perguntar-se-á se nestes casos ainda estará a ser cumprido o princípio da prevenção, casos em que uma entidade estranha aos propósitos ambientais se depara com pareceres técnicos, apreciações técnicas e relatórios, devendo tirar daí uma conclusão que no procedimento de AIA cabe à comissão de avaliação e ao Ministro do Ambiente! A conclusão a que chegar, concernente à dimensão ambiental do projecto, deve influenciar a decisão final do procedimento, acto final no qual constarão os fundamentos ambientais relevantes que tenham interferido na decisão de deferimento ou de indeferimento.
Creio que, num entendimento rigoroso da lei e procurando salvaguardar o respeito pelo princípio da prevenção, que afinal enforma todo o procedimento de AIA, a entidade competente para o licenciamento ou autorização foi onerada em demasia, principalmente nos casos em que não houve parecer final e proposta de DIA.
Seja como for, resulta claro deste nº 5 que a entidade licenciadora tem que considerar os elementos que resultaram do procedimento de AIA e pode, no limite, indeferir o pedido de licenciamento ou autorização com fundamento num aspecto de cariz ambiental. É seu dever indeferir o pedido principal se dos elementos de AIA disponíveis tudo levar a crer que a DIA seria desfavorável, cumprindo-se assim o art.20º.
Tendo em conta os esforços acrescidos que esta “simples tarefa” acarreta para a entidade licenciadora, cabe questionar se a mesma os irá despender, quando a “culpa” da falta de acto expresso não é sua nem tem ela meios e conhecimentos para uma avaliação ambiental imparcial. A esta entidade interessa, sem dúvida, que haja DIA expressa e que a sua responsabilidade não venha a ser acrescida, esperando que mesmo que decorrido o prazo previsto no art.19º o proponente não venha lembrar-se do deferimento tácito.
Fica por saber qual será a verdadeira consequência de um acto de licenciamento ou autorização que não tenha ponderado a dimensão ambiental num caso de deferimento tácito. Concordamos com o Professor Vasco Pereira da Silva quanto à nulidade, já que estamos num campo de princípios constitucionais e também comunitários, pelo menos enunciados em Directivas. Resta saber qual será a posição da jurisprudência nesta matéria.
Catarina Pinto Xavier – Subturma 1
Da decisão de avaliação do impacto ambiental podem decorrer três hipóteses: uma decisão favorável, uma decisão condicionalmente favorável ou uma decisão desfavorável. Mas para além destas existe ainda um outro tipo de decisão estabelecida pelo legislador no artigo 19º do DL 69/2003 denominada de deferimento tácito e que resulta da omissão de actuação da autoridade administrativa competente.
Significa isto que tendo a Administração um determinado prazo para decidir e não se pronunciando dentro desse prazo, cria-se uma ficção legal do acto administrativo favorável.
Concordo com o Professor Vasco Pereira da Silva quando diz que esta não foi uma solução feliz. Isto porque se a ideia da avaliação do impacto ambiental é promover o desenvolvimento sustentável assegurando a protecção da qualidade do ambiente e a melhoria da qualidade de vida do Homem através da análise das consequências ecológicas e das repercussões no meio ambiente de uma dada decisão, não faz sentido permitir a falta de actuação da Administração premiando-a ainda com um deferimento tácito. O que se quer são decisões adequadas onde os valores e interesses ecológicos são ponderados com a sua devida antecedência.
É certo que no artigo 19º, a previsão do seu número 5 surge como uma forma de prevenir e controlar os efeitos do deferimento tácito uma vez que obriga a entidade competente a apresentar as razões que justificam a decisão e ainda a ter em conta o estudo do impacto ambiental do proponente. Exige assim a tal ponderação dos valores e interesses ecológicos de maneira a que não sejam violados os princípios constitucionais em matéria de ambiente.
No entanto o alcance deste número 5 não é, na minha opinião, suficiente, pois deve existir sempre um respeito pelo princípio da prevenção para que se tenham em atenção todas as consequências ecológicas principalmente numa altura em que existem as melhores condições para esse efeito.
Cocluindo, o número 5 do artigo 19º permite algum controlo relativamente ao deferimento tácito, mas não é uma solução para todo o problema.
Paula Henriques subturma 2
Para salvaguardar o ambiente, e dar vida aos princípios constitucionais ambientais, principalmente o da prevenção e do desenvolvimento sustentado, o Estado criou procedimentos administrativos com a finalidade de autorizar ou não determinadas atividades que poderiam causar risco ao ambiente.
O proponente, que visa uma licença ambiental para praticar determinada atividade, deve dar impulso a um procedimento administrativo próprio, apresentando à autoridade competente da AIA um Estudo de Impacto Ambiental.
Este procedimento tem algumas fases, e é regulado pelo Decreto-lei número 69/2000, de 3 de maio.
Primeiramente, será feita uma declaração do impacto ambiental (DIA), que consiste em uma avaliação da administração publica (órgão técnico) em relação ao EIA apresentado pelo proponente. A DIA é a analise e posterior declaração, por parte da administração publica, dos dados técnicos da atividade a ser desenvolvida pelo proponente e sua repercussão ambiental.
A administração publica tem determinado prazo para emitir a DIA. Em se constatando o vencimento deste período e a não manifestação da administração a respeito do EIA, ocorreria o fenômeno do deferimento tácito, ou seja, a DIA seria considerada favorável ao proponente, mesmo não tendo sido apreciado o EIA.
Isso não significa, entretanto, que será emitida a licença ambiental, pois a emissão desta autorização não depende do órgão avaliador (órgão técnico) da EIA e responsável pela DIA.
Em que pese tenha tido um deferimento tácito de declaração de impacto ambiental, o proponente tem ainda de aguardar a decisão final da autoridade competente da AIA, que, conforme o artigo 19, numero 5, do DL referido acima, tem de fundamentar sua decisão, levando em consideração o EIA apresentado pelo proponente.
Notamos, então, haver um momento primeiro, de avaliação do EIA por um grupo técnico competente. Supondo não terem se manifestado no prazo legal, a autoridade competente para emissão da licença ambiental deverá decidir pela autorização ou não da atividade, presumindo favorável a DIA, mas levando em consideração o EIA.
Neste procedimento administrativo, notamos então uma fase em que será feita a Declaração de Impacto Ambiental, por parte de um órgão técnico da administração publica; outra fase, mais adiante, seria a avaliação da autoridade competente da AIA, de todos os fatores que são importantes para o deferimento ou não da licença ambiental. Esta autoridade, irá se basear, entre outras coisas, na declaração de impacto ambiental, pois, muitas vezes, lhe carece conhecimentos técnicos suficientes para avaliar o EIA.
Portanto, o artigo 19, número 5, do DL referido acima, pode equivocar-se ao acreditar que a autoridade emissora terá condições de avaliar por si só o EIA. Assim, nos casos de deferimento tácito da DIA, seria muito difícil uma posterior analise do EIA. É um mecanismo falho de proteção e preservação do ambiente.
Em se tratando de direito fundamental (o direito do ambiente), o direito administrativo deveria impedir o fenômeno do deferimento tácito para este caso. É uma solução viável e garantiria a segurança ambiental.
RODRIGO PONTES DE SOUZA KUGLER BATISTA – SUB-TURMA 12 (ERASMUS)
O n.º 5 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, em conjunto com o seu n.º 1, serve dois propósitos, abaixo descritos:
1º - Impede a paralisação do procedimento de licenciamento de projectos que requeiram uma Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), por falta de capacidade de resposta da autoridade de AIA relativamente à apreciação dos referidos projectos e à consequente decisão ou por falta da Declaração de Impacto Ambiental (DIA), da competência do ministro responsável pela área do ambiente (Art.º 18 n.º 1 D.L. n.º 69/2000), permitindo que o licenciamento possa prosseguir, tendo em conta o deferimento tácito;
2º - Garante, apesar do deferimento tácito da autoridade de AIA, a apreciação dos potenciais valores ambientais em causa pela entidade competente para o licenciamento do projecto, que está obrigada a fundamentar a sua decisão e a ter em conta o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) apresentado pelo preponente do referido projecto.
Assim, cria-se uma "válvula de escape" contra a burocratização da AIA e contra aquele fenómeno tão português que é a lista de espera (neste caso, para licenciamento de projectos), garantindo sempre, no entanto, que, no procedimento de decisão da entidade licenciadora, haja lugar a uma "mini-AIA", que na práctica acabará muitas vezes por ser apenas "para ambientalista ver".
Será este artigo contrário ao espírito das Directivas Comunitárias que deram origem ao Decreto-Lei em que se insere? Defrauda a própria ideia da existência de um procedimento de AIA e os valores ambientais que esta visa proteger? Parece que sim. Mas, pelos vistos, não se pode atrasar o progresso...
Francisco Costa nº14415 Subturma 2
No regime jurídico da AIA (Decreto-Lei n.º 69/2000 de 3 de Maio) temos a possibilidade de deferimento tácito, nos termos do art. 19º.
Perante o silêncio da administração há o proferimento de uma decisão tacitamente, “Deferimento tácito”. A administração tinha um prazo para decidir (120 ou 140 dias conforme os projectos art. 19º n.º1, ou de 80 dias art. 19º n.º2) não o fez, cria-se a ficção legal de que houve um acto administrativo favorável, não existiu mas é como se tivesse existido.
Assim o art. 19º n.º5 parece ser uma forma que o legislador encontrou para atenuar esta situação, pois se não existisse este número haveria uma decisão favorável sem qualquer controlo (o que iria contra o próprio espírito do regime de AIA “instrumento preventivo fundamental da politica do ambiente e do ordenamento do território”, “Constitui, pois, uma forma privilegiada de promover o desenvolvimento sustentável, pela gestão equilibrada dos recursos naturais, assegurando a protecção da qualidade do ambiente, e assim, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida do Homem”.). Como diz o Professor Vasco Pereira da Silva in Verde Cor de Direito “se a finalidade da AIA é a de autonomizar a apreciação das consequências ecológicas de uma decisão, no quadro de um procedimento especial, para que a autoridade licenciadora tome uma decisão mais adequada, em razão também da dimensão ambiental dos projectos, então não faz sentido que o legislador permita que o silêncio equivalha ao deferimento”.
Apesar de não existir AIA, haverá um mínimo de controlo, assim a decisão da entidade competente para o licenciamento ou autorização enuncia as razões de facto e direito que justificam a decisão, terá de ter em conta o EIA apresentado pelo proponente e quando disponíveis deverá incluir os restantes elementos presentes do art. 17º n.º1. O Professor Vasco Pereira da Silva entende que esta foi uma má solução, entendendo ser um contrasenso considerar que a AIA é muito importante tanto que deve ter um procedimento especial e depois com este regime do deferimento tácito chega-se à conclusão que é igual haver ou não AIA, dado que se chegaria ao mesmo resultado.
Ao consagrar a regra do deferimento tácito Portugal está a violar o Direito Comunitário, estando em incumprimento da Directiva pois esta obriga à emissão de um acto. Então se Portugal permite que haja deferimento tácito de acordo com a jurisprudência comunitária este estará em incumprimento por errada transposição da Directiva (Directiva n.º 85/337/CEE) pelo que poderá haver responsabilidade do Estado Português, (Acórdão do Tribunal de Justiça Processo C-230/00, Comissão c. Bélgica). Estando Portugal em incumprimento podem intentar uma acção de incumprimento quanto a Portugal ou os Estados podem fazer uma queixa ao Tribunal de Justiça.
Patrícia Ribeiro
Subturma 2; N.º 14625
O n.º 5 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, em conjunto com o seu n.º 1, serve dois propósitos, abaixo descritos:
1º - Impede a paralisação do procedimento de licenciamento de projectos que requeiram uma Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), por falta de capacidade de resposta da autoridade de AIA relativamente à apreciação dos referidos projectos e à consequente decisão ou por falta da Declaração de Impacto Ambiental (DIA), da competência do ministro responsável pela área do ambiente (Art.º 18 n.º 1 D.L. n.º 69/2000), permitindo que o licenciamento possa prosseguir, tendo em conta o deferimento tácito;
2º - Garante, apesar do deferimento tácito da autoridade de AIA, a apreciação dos potenciais valores ambientais em causa pela entidade competente para o licenciamento do projecto, que está obrigada a fundamentar a sua decisão e a ter em conta o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) apresentado pelo preponente do referido projecto.
Assim, cria-se uma "válvula de escape" contra a burocratização da AIA e contra aquele fenómeno tão português que é a lista de espera (neste caso, para licenciamento de projectos), garantindo sempre, no entanto, que, no procedimento de decisão da entidade licenciadora, haja lugar a uma "mini-AIA", que visa suprir a falta de apreciação pela autoridade realmente competente. O problema do mecanismo de garantia minimalista previsto no art. º 1 n.º 5 é que, na prática, a entidade licenciadora não terá as valências técnicas necessárias à correcta avaliação das questões ambientais em causa, nunca podendo substituir a autoridade de AIA, para além do facto de que, na sua ponderação, existirem outros interesses em jogo, o que põe em causa a sua imparcialidade no julgamento das referidas questões. Este n.º 5 está, portanto, longe de ter a função de salvaguarda dos interesses ambientais para que foi concebido, o que nos leva a considerar que o mecanismo do deferimento tácito previsto no procedimento de AIA ou adopta outro tipo de garantia destes interesses ou terá de ser expurgado do procedimento, sob pena de ser contrário ao espírito das Directivas que deram origem ao Decreto-Lei em que se insere e de defraudar a própria ideia da existência de um procedimento de AIA e os valores ambientais que este visa proteger.
Francisco Costa nº14415 Subturma 2
O art.º 19º/5 tenta "salvar" o procedimento da AIA daquilo o legislador considerou ser a melhor opção legislativa: o deferimento tácito. Mas, ao que nos parece, esta não foi, de todo, a melhor solução. Após prever que no silêncio da Administração há uma ficção de acto favorável ao particular, o legislador dá uma última hipótese de avaliação do interesse ambiental. Mas dá essa hipótese, no nosso entender, a uma entidade que nem sempre está nas melhores condições para o fazer: a entidade competente para o licenciamento ou para a autorização do projecto. Ou seja, é a entidade competente para o processo autorizativo global que vai analisar os elementos que deviam constar da DIA,para que, deste modo se possa assegurar um mínimo do princípio da prevenção.
O Prof. Vasco Pereira da Silva defende que o preceito em análise pretende atribuir competência à entidade licenciadora. Os argumentos utilizados pelo Prof. para justificar a sua tese são, essencialmente, dois: não houve acto de avaliação anterior nem o deferimento tácito vincula a decisão a tomar por esta entidade no procedimento autorizativo global. A entidade licenciadora vai ter em conta o EIA, assim como os elementos constantes do art.º 17º. O desrespeito por estas regras acarreta a nulidade de toda a AIA.
Se tivermos atenção a este (estranho) regime, chegamos à conclusão que a entidade licenciadora, que muitas vezes não tem competências específicas a nível de impacto ambiental, vai substituir o Ministério do Ambiente (não só na pessoa do Ministro como dos técnicos e pessoal especializado na matéria) nesta decisão de importância, maior parte das vezes, crucial para o meio ambiente.
Assim, e com o devido respeito, a opinião do Prof. não nos parece ser a mais correcta, pois não podemos admitir que uma (má) opção legislativa venha atribuir competências, que pressupõem conhecimentos específicos, a uma entidade que não os detém, apenas porque a entidade competente não decidiu em tempo útil.
O previsto no art.19/1 do diploma da AIA, diz-nos que nos casos em que nada se diga à entidade licenciadora ou competente para autorização no âmbito de determinados projectos, estamos perante um deferimento tácito, sendo a DIA considerada como favorável.
No entanto, não pode ser assim tão linear em todos os casos, e por isso nos aparece o art. 19º/5, uma vez que o deferimento tácito não leva necessariamente à aprovação do pedido de licenciamento de um determinado projecto, é necessário porém tentar salvaguardar os interesses ambientais, nos casos em que se formou deferimento tácito da DIA.
É necessário então, que a entidade competente para o licenciamento ou autorização da decisão apresente as razões de facto e de direito que fundamentam a decisão de acordo com o que se encontra previsto no art. 17º/1 d) ,uma vez que nesse caso, os interesses ambientais não foram ponderados. Mas não só, é necessário ponderar também todos os outros requisitos do art.17º/1.
No entanto, podemos criticar aqui a opção do legislador, uma vez que a entidade licenciadora não possui competência técnica para decidir em determinados projectos, o que nos leva a sentimentos de desconfiança em relação as decisões que daqui são provenientes.
O Prof. Vasco Pereira da Silva discorda deste deferimento tácito, uma vez que considera que não faz sentido considerar que a AIA tenha tanta importância para depois se dizer que o resultado final é o mesmo tenha ou não sido proferida a DIA, equivalendo o deferimento tácito a uma DIA favorável.
Mónica Campos, subturma 2, nº14473
O Decreto-Lei 69/2000, transpondo a Directiva n.º 85/337/CEE, consagra no sistema jurídico português o Regime da Avaliação do Impacto Ambiental. Nos termos do art. 17º a DIA pode ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável. No artigo 19º, n.º 1 do mesmo diploma admite-se que o silêncio da entidade responsável pela Declaração de Impacto Ambiental (DIA) vale como DIA favorável. Já tive oportunidade de me debruçar sobre este assunto, relembro apenas que o Tribunal de justiça condenou o Reino da Bélgica no âmbito de um acção por incumprimento por este país consagrar a deferimento tácito, em instância de recurso, no âmbito do procedimento da Avaliação do Impacto Ambiental (AIA). De facto, tendo em conta tal jurisprudência do Tribunal de Justiça, o Estado português está em incumprimento e pode incorrer em responsabilidade por violação do Direito Comunitário, uma vez que em Portugal consagra-se o deferimento tácito em primeira instância, o que parece ser ainda mais grave. O deferimento tácito consagrado neste diploma aparece como algo contraditório: o legislador nacional, por um lado, foi mais longe do que aquilo que era exigido pela Directiva, uma vez que esta não impõe que a avaliação do impacto seja vinculativa para a decisão final de autorização ou licenciamento, ao impor a não concessão de autorização ou licença em caso de DIA desfavorável, por outro lado, admite que em caso de silêncio da autoridade competente vale como uma decisão favorável à autorização ou licenciamento, pondo em causa os objectivos da comunitários.
O artigo 19º, n.º 5 também causa alguma perplexidade. Formando o deferimento tácito, o n.º 5 do artigo 19º impõe à entidade competente para o licenciamento ou autorização o dever de fazer uma ponderação efectiva dos valores e interesses ecológicos antes de tomar qualquer decisão. O legislador tenta, deste modo, minimizar os efeitos negativos da não existência da DIA. Na verdade não havendo DIA expresso nada leva-nos a crer que houve efectivamente uma ponderação dos consequências de tal projecto para o ambiente. Sendo assim o legislador tenta assegurar o mínimo de protecção do ambiente e de respeito pelo principio da prevenção constitucionalmente consagrado, artigo 66º da CRP. Mas, como já foi constatada por alguns autores, esta intenção do legislador pode ser desprovida do seu efeito útil na medida em que as autoridades competentes para o licenciamento ou autorização não estão suficientemente bem posicionadas para fazer esta ponderação, facto que justificou a criação de um procedimento distinto para a Avaliação do Impacto ambiental. Ao que parece o legislador quer atribuir à entidade competente para o licenciamento ou autorização a função que deveria ser desempenhada pela entidade competente para a DIA.
Dulcelina Sanches Rocha
N.º 15008
Subturma 2
O artg. 19º do Regime Jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), prevê o deferimento tácito da Declaração de Impacto Ambiental (DIA), após o prazo definido nos numéros 1, 3 e 4 desse mesmo artigo, contados a partir da recepção pela autoridade da AIA, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e documentação relevante. Não obstante, quando os projectos estejam também sujeitos a licenciamento, artigo 1º do Regime jurídico de licenciamento- Decreto-lei nº 194/2000, o deferimento tácito da DIA não implica a aprovação de licenciamento. A licença ambiental pode ser indeferida por motivos autónomos dos que foram considerados para a DIA. Por outro lado, o procedimento de licenciamento ambiental, que tem lugar após a emissão favorável ou condicionalmente favorável da AIA- artigos 3º e 12º do Regime Jurídico de licenciamento, deve compreender a exigência do cumprimento dos termos e condições prescritos da DIA, ou os elementos exigidos no 19º/5- artigo 20º /2 (AIA). Acontece ainda, que nos casos em que a DIA foi deferida tacitamente, o projecto não pode deixar de ser avaliado e ponderado em termos ambientais. Como afirma o Professor Vasco Pereira da Silva, caso se permitisse o deferimento tácito sem mais, estariamos perante a violação de princípios constitucionais tais como o da prevenção e desenvolvimento sustentável. O que, no âmbito do Código de Procedimento Administrativo, corresponderia a um acto nulo- 133º/2/g. Neste sentido o legislador vem (no 19º/5) restringir os efeitos indesejados que um deferimento tácito puro poderia acarretar, garantindo a ponderação da dimensão ambiental pela entidade licenciadora ou competente para autorizar o projecto. Assim, esta deve, quando esteja perante uma decisão favorável tácita de AIA, enunciar as razões de facto e de direito (à semelhança do artigo 17º/1/d), considerar o EIA e, quando disponíveis, os elementos do 17º/1/a/b e c. Isto significa que a entidade competente para o licenciamento ou autorização vê as suas competências alargadas em sede de deferimento tácito da DIA. Contudo, e sobretudo nos casos em que o deferimento tácito tenha ocorrido antes das fases subsequentes do procediemento AIA que dão lugar aos elementos previstos no artigo 17º/1, a entidade licenciadora ou autorizadora não está normalmente qualificada para assegurar as exigências constitucionais que se visam com o artigo. Logo, o preceito perde na prática efeito útil, uma vez que não tendo a entidade em causa competência suficiente para assegurar as exigências ambientais constitucionalmente protegidas, a avaliação de impacto ambiental dificilmente será imparcial e conforme as garantias jurídicas em sede de ambiente, aquando deferimento tácito. Conclui-se assim, que a pretendida atenuação dos efeitos do deferimento tácito, não dispõe de certeza e segurança quanto ao seu funcionamento prático.
Patrícia Vicente, nº 14720
O nº5 do artigo 19º do Decreto-Lei 69/2000 existe, em minha, para tentar reduzir os malefícios da existência do nº1 do mesmo artigo. Como se sabe, em sede de Avaliação de Impacto Ambiental o Decreto-Lei 69/2000 admite, no nº1 do artigo 19º, o deferimento tácito. O deferimento tácito pode levar a que a DIA tenha uma resposta favorável sem que tenha tido qualquer contacto com as entidades competentes para a proferir.
O Deferimento Tácito existe para tentar evitar a paralisação de projectos que necessitem de Avaliação de Impacto Ambiental. Na prática, sabe-se que existem centenas de processos pendentes junto do Ministério do Ambiente, para os quais as entidades competentes não têm meios para dar resposta em tempo útil. Assim, com o deferimento tácito, permite-se que o processo possa continuar com a existência de uma aceitação presumida.
Seja como for, sou manifestamente contra a existência deste deferimento tácito. Não vejo como se compatibiliza ele com uma análise inequívoca dos benefícios e malefícios dos projectos, bem como com o seu impacto no meio ambiente. Para além do mais, este deferimento é manifestamente contra o Direito Comunitário. O Tribunal de Justiça já se pronunciou mais que uma vez sobre a incompatibilidade dos mecanismos das aceitações tácitos em matéria ambiental com o Direito Comunitário.
Assim, surge o artigo 19 nº5 do Decreto-Lei 69/2000 como uma “última via” de fundamentação da DIA. Este artigo impõe à entidade licenciadora (por exemplo uma Câmara Municipal), o dever de fazer uma ponderação dos interesses ambientais antes de proferir a decisão. A entidade licenciadora, em casos de deferimento tácito da DIA, tem que enunciar as razões de facto e de direito que justificam a decisão. O que se procura é garantir a existência de um mínimo de protecção ambiental.
Não posso deixar também de ficar perplexo com esta solução. Primeiro, porque esta avaliação mínima de Impacto Ambiental acaba por, nestes casos de deferimento tácito, ser feita por uma entidade não qualificada para essa avaliação. Segundo, parece resultar da conjugação dos nº1 e 5 do artigo 19º do Decreto-Lei 69/2000, que o legislador se preocupa mais com a excessiva burocratização dos procedimentos ambientais do que com o impacto real e efectivo dos projectos no meio ambiente.
Concluindo, o nº5 do artigo 19º procura diminuir as consequência negativas do deferimento tácito em sede de avaliação de impacto ambiental. Custa-me a crer, no entanto, que tal preceito tenha algum sentido útil, na medida em que me parece difícil que uma entidade licenciadora que tenha um DIA favorável, ainda que tácito, não profira o licenciamento (mesmo que mal fundamentado).
Gonçalo Ventura nº14412
Subturma 2
Qual o sentido e o alcance da previsão no n.º 5 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, que estipula que, nos casos em que se tenha produzido o deferimento tácito da DIA, a "entidade competente para o licenciamento ou autorização enuncia as razões de facto e de direito que justificam a decisão, tem em consideração o EIA apresentado pelo proponente e inclui, quando disponíveis, os restante elementos referidos no n.º 1 do artigo 17.º"?
Antes de respondermos à questão acima colocada, parece-nos importante tecer algumas considerações acerca do Procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental, o qual se encontra disciplinado no Decreto-Lei nº 69/2000, de 3 de Maio, alterado pelo DL 197/2005. Relativamente ao seu âmbito de aplicação cumpre, desde já, assinalar que o mesmo abrange tanto projectos públicos como privados, que sejam susceptíveis de ter impacto ambiental.
No que respeita às entidades intervenientes neste procedimento, teremos, de acordo com o art. 5º daquele decreto-lei:
- Entidade competente para a autorização ou licenciamento;
- Autoridade de AIA, a qual assume a gestão do procedimento, designa a comissão de coordenação, e que tanto pode ser a Agência Portuguesa do Ambiente como uma CCDR;
- Entidade coordenadora e de apoio técnico, actualmente, a Agência Portuguesa do Ambiente;
Será ainda interessante fazer uma breve referência às várias fases do procedimento, até para que seja possível enquadrar a questão supra colocada numa das fases que compõem aquele procedimento. Assim:
1) Scoping: fase facultativa, onde é possível definir o âmbito do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), (vide al. i) do art. 2º), sendo que poderá haver lugar a consulta pública (que depende da iniciativa do proponente) para o efeito;
2) Apresentação do EIA pelo proponente (al. i) do art. 2º e nºs 2, 3, e 4 do art. 12º e anexo III do diploma);
3) Fase da apreciação técnica do EIA: nesta fase analisa-se da conformidade do EIA com as exigências técnicas e procedimentais; se se concluir pela sua desconformidade, o procedimento acaba; havendo lugar a declaração de conformidade passa-se para a fase seguinte;
4) Fase das consultas externas: as entidades competentes dispõem de um prazo de quarenta dias para emitir parecer (arts. 13º nºs 9 e 10);
5) Fase da consulta pública: tratando-se de um projecto previsto no Anexo I daquele diploma o prazo desta é de 30 a 50 dias; para os restantes, de 20 a 30; há lugar à elaboração de um relatório da consulta pública;
6) Fase da preparação da decisão: nesta fase, a comissão de avaliação elabora um parecer final do procedimento de AIA, bem como uma proposta de declaração de impacto ambiental (DIA), ambos no prazo de 25 dias (art. 16º);
7) Fase da decisão: onde é elaborada a DIA, a qual poderá ser favorável, desfavorável ou condicionalmente desfavorável ; caberá ao Ministro do Ambiente emitir a DIA, no prazo de 15 dias contados a partir da data da recepção da proposta da autoridade de AIA (art. 18º nº1). Ora, a questão supra colocada insere-se nesta fase, na medida em que se prevê a possibilidade de produção de diferimento tácito na falta uma decisão dentro do prazo, que será de 140 dias quando se tratar de projectos abrangidos pelo anexo I e de 120 para os restantes casos; o mesmo deverá ser contado a partir da data de apresentação do EIA à autoridade de AIA (arts.13º nº 1 e 19º nº 1).
VASCO PEREIRA DA SILVA critica a possibilidade de haver lugar a diferimento tácito; defendendo tratar-se de um contrasenso a exigência de procedimento de impacto ambiental antes de qualquer decisão da entidade licenciadora e ao mesmo tempo abrir-se a porta, no art. 19º, à possibilidade de o silêncio valer como deferimento. Por isso, vem este AUTOR frisar que esse deferimento não conduzirá a uma aprovação automática do pedido de licenciamento do projecto e que a ponderação da dimensão ambiental da actividade proposta deverá ser levada a cabo pela entidade licenciadora. A consequência da falta de ponderação daquela dimensão por parte da entidade acima referida conduz, segundo o AUTOR, à nulidade do acto permissivo; esta tese apoia-se numa interpretação do art. 19º nº 5 conforme à Constituição, sob pena de flagrante violação dos princípios ambientais, em especial do princípio da precaução, por ausência de um “juízo de prognose das consequências ecológicas de uma medida, quando a lei e os princípios constitucionais a isso obrigavam”, bem como, do princípio do desenvolvimento sustentável, pelo facto de uma decisão permissiva ter sido emitida sem antes se tomar em consideração a sua dimensão ambiental.1
Antes de o DL 69/2000 ter sido alterado pelo DL 197/2005, apenas se previa, no art. 19º nº 2 que a entidade competente para o licenciamento do projecto deveria ter em consideração somente o EIA; assim, a redacção actual é um pouco mais exigente, na medida em que prevê, além do EIA, a obrigatoriedade de tomar em consideração os elementos previstos no art. 17º, de entre os quais merecem destaque: os pareceres apresentados pelas entidades consultadas, bem como, o resumo do resultado da consulta pública. Terá sido ao abrigo da redacção anterior que EDUARDO FIGUEIREDO DIAS criticou a solução, dizendo que tal equivaleria a desvirtuar a natureza da DIA, na medida em que a mesma teria como finalidade apoiar a tomada de decisão pela entidade competente para a autorização e que na falta da sua apresentação dentro do prazo apenas seria relevante, no procedimento de AIA, o EIA; o qual nem sempre teria a intervenção das “autoridades ambientais” aquando da sua elaboração, já que a fase do scoping tem, como já tínhamos referido, carácter facultativo.2
1 VASCO PEREIRA DA SILVA – “Verde Cor de Direito. Lições de Direito do Ambiente”, Almedina, 2002, pags. 166 e 167.
2 JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS – “Regime jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental em Portugal. Comentário”, pag. 71.
8) Fase da pós-avaliação: está prevista nos arts. 27º e ss., tendo como objectivo uma avaliação posterior da compatibilidade do projecto de execução com a DIA, sendo emitidos relatórios e pareceres sobre essa conformidade. O preceito que deve ser destacado, neste âmbito, é o art. 29º nº 3, no qual está prevista a possibilidade de sobrevirem outros factores negativos para o ambiente que vão obrigar a autoridade de AIA a estipular outras medidas que devem ser adoptadas (princípio da adaptabilidade, de acordo com CARLA AMADO GOMES); são, também previstas medidas de fiscalização que passam pela aplicação de contra-ordenações(vide o nº3 do art. 37º, no qual se pretende evitar que o preço da coima seja interiorizado como um custo).
Daniela Simões Nº 14692