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Francisco Lourenço, nº14023, subturma 11.


O Planeamento Florestal Regional e os seus Principais Instrumentos.



Introdução
Como todos sabemos uma das mais interessantes características do direito do ambiente é a sua transversalidade.
Tanto o conhecimento do direito do ambiente, como a prossecução dos seus objectivos fundamentais próprios nos convocam a conhecer, e até a utilizar como instrumentos ao seu serviço, institutos próprios de outros ramos de direito.
Como tal apraz-me analisar a temática dos planos regionais de ordenamento florestal e dos planos de gestão florestal como instrumentos ao serviço do bem jurídico ambiente.
Por esta temática ter uma forte conexão com o direito de ordenamento do território terei que analisar ao longo do trabalho diplomas específicos deste ramo de direito, claro que tentando sempre acentuar a vertente ambiental destes planos.
Este trabalho tem como objectivo chamar a atenção para:
1º A importância deste tipo de planeamento no nosso país já que um dos nossos maiores bens é a nossa floresta.
2º A exploração económica da floresta como necessária, urgente e ambientalmente aceitável, sendo o eco-fundamentalismo prejudicial á mesma.
3º Explicar o que verdadeiramente são estes planos, em que consistem e qual a sua natureza jurídica.
4º Uma possível nova categoria de instrumentos de gestão territorial, por nós classificada como de cariz "estratégico ambiental".
5º Uma estranha forma de vida ambiental do contrato administrativo.

Planeamento Florestal Regional

A lei de bases da política florestal introduz um conceito de ordenamento florestal regional, entendido como orientações florestais regionais aplicáveis a todos os agentes da fileira. Conforme a regulamentação dos planos regionais de ordenamento florestal em vigor, trata-se de proceder a uma distribuição geográfica das diferentes unidades territoriais florestais, ao nível regional e apenas para os espaços florestais, com base na utilização actual do solo, na geomorfologia e na rede hidrográfica. De acordo com este processo de planeamento serão definidas não só as normas reguladoras especificas para cada unidade com vista a garantir, de forma sustentada, o fluxo regular de bens e serviços proporcionados pelos espaços silvestres, mas também áreas de intervenção prioritária quanto á protecção dos recursos silvestres.
Pela sua escala, o sector florestal necessita e tem particular vocação para ter serviços de nível regional. A estrutura dos serviços ao nível do município ou do perímetro florestal pode ter alguma expressão, no entanto deverá ser sempre enquadrada pelo nível regional.
Os planos florestais regionais apresentam um caracter ja francamente operativo, por exemplo, demarcando as áreas de regime florestal que o estado se compromete a manter, directamente ou por intermédio de outros.
Todo o território necessita de assistência cuidados, vigilância e tratamento permanentes com um sentido social claro. A sociedade actual tende a garantir um enquadramento institucional de todo o território, promovendo formas de apropriação directas e permanentes. Há um controlo efectivo dos acontecimentos no território. Não pode haver lugar para espaços de abandono, onde poderiam surgir acontecimentos indesejáveis, nomeadamente incêndios, ou intervenções abusivas e furtivas sem detecção de responsáveis.
É aqui importante salientar as duas vertentes nas quais se deve abordar o planeamento florestal regional. Uma primeira vertente, exógena, pretende resolver a satisfação plena de necessidades de espaço de todos os outros usos, por forma a controlar com fundamentação as pressões/expansões avulsas sobre os espaços florestais. Esta vertente opera primordialmente ao nível dos planos regionais de estrutura territorial. Note-se, também a este propósito, que o espaço florestal é ideal para enquadrar alguns equipamentos serviços e indústrias especiais. Todas as actividades que são incompatíveis com o povoamento - por exemplo, devido a problemas de poluição, e que não podem estar próximas de zonas residenciais - devendo localizar-se dentro de espaços silvestres conduzidos por forma a servir de almofadas a esses usos, independentemente das medidas que deverão ser ser tomadas para minimizar e controlar todos os riscos de poluição. A defesa dos recursos naturais é indissociável da configuração projectada em detalhe do desenvolvimento dos outros usos.
A segunda vertente, endógena, advém da necessidade de os espaços silvestres possuírem uma determinada escala e de serem explicitadas as práticas de gestão a utilizar nesses espaços. Alguns aspectos da intervenção florestal carecem obrigatoriamente de uma perspectiva regional: por exemplo, a prevenção e o combate aos incêndios florestais, a gestão dos
recursos hídricos e aquícolas ou ainda a identificação das zonas a sujeitar a regime florestal, á defesa da caça ou a medidas especiais de protecção de espécies e paisagens. A previsão de zonas silvestres preparadas para suportar actividades recreativas, como, por exemplo, os parques florestais de uso múltiplo, tem também inteiro cabimento a este nível.
Note-se que a máxima diversidade biológica numa dada região é obtida quando esta encerra paisagens em mosaico, onde diversas formas de uso dos espaços silvestres e agrícolas se alternam, oferecendo um variado leque de habitats ás espécies silvestres. daí que interesse manter lado a lado reservas naturais, povoamentos para produção lenhosa, superfícies agrícolas, pastagens e incultos em regeneração natural.
No planeamento florestal regional identificam-se claramente as intervenções prioritárias de conservação dos recursos, os meios e agentes responsáveis pela sua execução e distribuição racional de tarefas entre serviços, assumindo já uma relação directa com o terreno nas suas particularidades ecológicas, fundiárias, económicas e administrativas. O sucesso a este nível determina a validade e exequibilidade de todas as superestruturas do planeamento, Concretamente, realiza no terreno acções como:
- projecção, condução e exploração de espaços silvestres, assegurando que toda a superfície adstrita a este uso recebe assistência técnica de base;
- a criação e gestão de viveiros para o repovoamento florestal, cinegético e piscícola;
- a regularização e conservação do sistema hídrico;
- o acompanhamento de execução de planos de gestão florestal.

Planos regionais de ordenamento florestal - suas características e regime jurídico

Fonte: Decreto-Lei nº204/99 de 9 de junho
Os planos regionais de ordenamento florestal são instrumentos de gestão territorial que incidem exclusivamente sobre espaços florestais e estabelecem normas especificas de intervenção sobre a ocupação e utilização florestal destes espaços, de modo a promover e garantir a produção sustentada do conjunto de bens e serviços a eles associados, na salvaguarda dos objectivos da política florestal nacional.
A elaboração dos planos regionais de ordenamento florestal(de agora em diante referidos como PROF) é determinada por resolução do conselho de ministros ,da qual constam; o âmbito territorial do PROF; o prazo de elaboração e a composição da comissão mista de acompanhamento, e é da competência das direcções regionais de agricultura. A elaboração do PROF é acompanhada assídua e continuadamente por uma comissão mista que no final dos trabalhos de elaboração formaliza o seu acompanhamento num parecer escrito com menção expressa da orientação defendida.
A autoridade florestal nacional coordena a elaboração dos PROF.
Concluída a elaboração do PROF, a direcção regional de agricultura remete o mesmo para parecer, que deverá ser emitido no prazo de trinta dias sob pena de pelo decurso do tempo se entender favorável, ás entidades que no âmbito da comissão mista de acompanhamento, hajam formalmente discordado das orientações nele expressas e a outras entidades públicas e privadas com interesses relevantes nos espaços florestais. Recebidos os pareceres a direcção regional de agricultura promove a realização de reuniões com as entidades que os tenham emitido, tendo em vista obter uma solução concertada que permita ultrapassar as objecções formuladas, nos trinta dias subsequentes.
Em seguida a proposta de PROF ,acompanhada dos pareceres das entidades consultadas e da comissão mista de acompanhamento, é submetida a discussão pública, que consiste na recolha de observações e sugestões sobre as soluções da proposta de PROF e tem a duração de trinta dias.
Findo o período de discussão pública, a direcção regional de agricultura pondera os respectivos resultados e elabora a versão final da proposta de PROF para aprovação.
Subsequentemente a proposta de PROF é enviada á autoridade florestal nacional que ,no prazo de trinta dias emite parecer e seguidamente o submete junto com a proposta de PROF ao ministro da agricultura e ordenamento do território, para efeitos da sua apreciação em conselho de ministros.
Os PROF são aprovados pelo conselho de ministros e revestem a forma de decreto regulamentar.
Cabe-nos ainda referir que compete ás direcções regionais de agricultura o acompanhamento da aplicação dos PROF e a elaboração de um relatório anual de execução.
Os PROF podem ser sujeitos a alterações de cinco em cinco anos, tendo em conta os relatórios anuais de execução correspondentes, ou a alterações intermédias sempre que tal se afigure necessário e têm um período máximo de vigência de vinte anos.

Inserção dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal na tipologia de planos que lhes corresponde no quadro da Lei nº48/98 de 11 de Agosto

Após termos tomado conhecimento do regime jurídico dos PROF já estamos em condições de os enquadrar num dos tipos consagrados na tipologia de planos/instrumentos de gestão territorial da Lei nº48/98(lei de bases da política de ordenamento do território e urbanismo.
Os PROF são pelo próprio legislador classificados como instrumentos de política sectorial. Sabemos que não cabe ao legislador e sim ao intérprete tal função, a de reconduzir este plano a um dos tipos específicos de acordo com as suas características próprias, mas também achamos demasiado presunçoso descurar esta pista que tão amavelmente o legislador nos vem oferecer, sem antes analisarmos esta hipotese. Assim sendo tomemos o caminho que o legislador nos quis indicar, e só depois critiquemos ou aceitemos tal orientação.
O legislador ao fornecer esta indicação quis reconduzir os PROF á categoria dos instrumentos de política sectorial consagrados na Lei nº48/98.
Vejamos agora o que são instrumentos de política sectorial. Segundo a referida lei são “instrumentos que programam ou concretizam as políticas de desenvolvimento económico e social com incidência espacial, determinando o respectivo impacte territorial” quanto ás espécies de instrumentos de política sectorial a mesma lei diz-nos que são elas os “planos com incidência territorial da responsabilidade dos diversos sectores da administração, nomeadamente nos domínios(...)das florestas.”, até aqui nada podemos opor á classificação dada pelo legislador aos PROF.
Tudo muda de figura quando nos apercebemos através da leitura atenta e sistematizada da referida lei que esta encara os planos sectoriais como normas regulamentares, não directamente aplicáveis que vinculam as entidades públicas para as tarefas da sua concretização, ou seja são planos cuja exequibilidade depende da inserção das suas disposições noutros planos, ora esta característica não corresponde aos PROF pois estes além de se aplicarem directamente a todas as entidades publicas, enquadram todos os projectos e acções a desenvolver nos espaços florestais públicos e privados, sendo assim também aplicáveis aos particulares. Os PROF são directamente aplicáveis ás explorações florestais privadas que tendo área inferior á mínima obrigatória para a sua submissão a plano de gestão florestal não estejam integradas numa zona de intervenção florestal.
Estas explorações devem obedecer ás normas de silvicultura preventiva e de intervenção nos espaços florestais e aos modelos de silvicultura, objectivos e princípios traçados pelo PROF da região correspondente. Os PROF são ainda directamente aplicáveis aos detentores de explorações florestais e agro-florestais sujeitas a plano de gestão florestal (de ora em diante referido como PGF)na medida em que fazem surgir na esfera destes a obrigação de elaboração de PGF para orientação dos usos florestais desse espaço florestal de acordo com os objectivos e princípios traçados pelo PROF da correspondente região, também aqui sobressai uma aplicabilidade directa dos PROF aos particulares. Concluindo, a natureza dos planos sectoriais como normas regulamentares não directamente aplicáveis, que vinculam somente as entidades públicas e as vinculam para as tarefas da sua concretização, não corresponde á natureza dos PROF.
O PROF é em certa medida um plano estratégico mas por outro lado também tem um elevado grau de operacionalidade, ou seja, é um plano que por um lado envolve a enunciação de um número de parâmetros de particular relevância em grandes áreas e respeitantes a longos períodos de tempo com o propósito de operar a manutenção e a viabilidade do aproveitamento do bem floresta( disposições gerais que são princípios e objectivos que se aplicam á região nuts em geral) e por outro envolve um grande número de parâmetros relacionados com pequenas áreas e de maior especificação e pormenor (objectivos específicos e modelos de silvicultura de cada sub-região).
Pelo que ficou exposto não integraremos os PROF em nenhum dos tipos estabelecidos pela tipologia de instrumentos de política sectorial presente na lei de bases do ordenamento do território e urbanismo, claro que sem prejuízo da aplicação do regime dos instrumentos de política sectorial dever ser aplicado aos PROF na medida em que não seja incompatível com a sua natureza. Os PROF são para nos instrumentos de gestão territorial "estratégico-operacionais" de cariz ambiental.

Planos de Gestão Florestal; características e regime jurídico

Fonte: Decreto-Lei nº205/99
Os planos de gestão florestal( doravante designados PGF) são instrumentos de ordenamento florestal das explorações que regulam. Estabelecem normas especificas de intervenção sobre a ocupação e utilização dos espaços florestais e promovem a produção sustentada de bens e serviços por eles fornecidos com acentuados intuitos de natureza social, ecológica e económica.
São obrigatoriamente submetidas a PGF as matas nacionais e comunitárias e os prédios das explorações florestais e agro-florestais privadas que, isolados ou contínuos, tenham uma área igual ou superior á que vier a ser definida no PROF correspondente(normalmente 25ha).
Os proprietários de explorações florestais ou agro-florestais privadas não obrigatoriamente sujeitas a PGF, podem voluntariamente submetê-las a um.
A elaboração dos PGF compete aos proprietários ou outros detentores das explorações florestais ou agro-florestais a eles sujeitas.
No caso das matas nacionais e comunitárias a sua elaboração compete á entidade responsável pela gestão das referidas.
Na elaboração do PGF devem ser levados em conta os princípios e orientações constantes do PROF correspondente á região da exploração sujeita a PGF.
Finda a elaboração do PGF é este apresentado na direcção regional de agricultura com competência sobre o local onde se situa a exploração a ele sujeita, para num prazo de trinta dias , a mesma emitir parecer.
Posteriormente á emissão de parecer este e o PGF são enviados á autoridade florestal nacional que os aprovará no prazo de trinta dias caso estes reunam as condições necessárias para aprovação.
Estes instrumentos devem conter obrigatoriamente os seguintes elementos mínimos: caracterização do coberto florestal e dos recursos a ele associados; definição dos objectivos predominantes da exploração; métodos de regulação avaliação e acompanhamento da produção .
Ao ministério da agricultura e ordenamento do território cabe garantir, através das direcções regionais de agricultura, a elaboração ,de cinco em cinco anos, de um relatório de acompanhamento das operações previstas no PGF.
Os PGF podem ser alterados, a qualquer momento, por iniciativa dos detentores das áreas abrangidas.
Os proprietários e outros detentores das áreas submetidas a um PGF estão obrigados a efectuar as operações silvícolas mínimas previstas no respectivo PGF.
A fiscalização do cumprimento das disposições dos PGF é da competência da direcção-geral dos recursos florestais através do Corpo Nacional da Guarda Florestal.

Natureza jurídica dos Planos de Gestão Florestal

Vistas já as características do PGF traçadas pelo seu regime jurídico, afigura-se nos útil averiguar da sua natureza jurídica.
Serão os PGF verdadeiros planos/regulamentos?
Primeiro que tudo cabe-nos dizer que os planos apesar da sua heterogeneidade podem ser unificados em torno do conceito de regulamento, logo detentores de generalidade e abstracção pois não têm destinatários determinados ,presentes ou futuros, e disciplinam todas as hipóteses de afectação e uso do solo.
A generalidade do plano faz com que este se aplique a uma pluralidade de destinatários definidos através de conceitos ou categorias universais, ora os PGF aplicam-se ás explorações florestais que regulam, são tantos quanto o número de explorações florestais a eles sujeitas e diferentes entre si na definição dos objectivos predominantes da exploração e mormente nas opções de natureza económica traçadas pelo detentor da mesma para esta.
Claro que tudo isto sem prejuízo da sua harmonização com o PROF da região correspondente e do seu conteúdo obrigatório comum definido na lei.
Logo, chegamos á conclusão que os PGF não possuem a característica da generalidade pois são eminentemente individuais ,feitos para e á imagem e semelhança da exploração que visam regular.
A abstracção dos planos traduz-se numa indeterminabilidade fáctica das situações a regular, ora nos PGF não há abstracção pois estes destinam-se a regular a exploração x e as suas disposições aplicam-se aos pontos específicos dessa exploração tendo em conta certas características inerentes á envolvência fáctica da exploração que regulam, havendo assim uma concrescibilidade fáctica evidente.
Ora se os planos têm natureza regulamentar e os PGF não a têm ,tudo nos leva a crer que os PGF não são verdadeiros planos.
Então, qual será a sua natureza jurídica?
Pela nossa parte entendemos que estamos perante contratos administrativos.
O código do procedimento administrativo no seu artigo cento e setenta e oito define como contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.
Analisemos esta definição legal parte por parte e vejamos se com ela conseguimos "vestir" os PGF.
O contrato administrativo é um acordo de vontades, ora os PGF deixam transparecer na forma da sua elaboração(elaboração essa feita pelos detentores das explorações florestais, ou no caso das matas nacionais e comunitárias pelas entidades a quem cabe a gestão dessas explorações),na discricionaridade dada aos detentores das explorações florestais na possibilidade de inserção no PGF respectivo das opções de natureza económica e na definição de objectivos da exploração por eles traçados, uma proposta contratual e na dita "aprovação" do PGF pela autoridade florestal nacional uma aceitação da proposta formulada. Claro que tudo isto sem prejuízo da obrigatoriedade legal de emissão desta proposta por parte dos detentores das explorações florestais á autoridade florestal nacional, mais precisamente á direcção regional de agricultura que serve de intermediário ,obrigatoriedade essa que em conjunto com o objectivo fulcral de prossecução do interesse público por parte dos PGF pode ser vista como característica própria dos PGF enquanto contratos administrativos que são.
A dita aprovação/emissão de declaração negocial da autoridade florestal nacional marca o inicio da eficácia da relação jurídica aqui constituída por via bilateral.
Que tipo de relação jurídica é aqui constituída?
Pela nossa parte entendemos que é uma relação jurídica administrativa.
O que é uma relação jurídica administrativa?
É aquela que por via de regra confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público á administração perante os particulares ou que atribui direitos e impõe deveres públicos aos particulares perante a administração, ora os PGF conferem poderes de autoridade a administração, nomeadamente no campo de fiscalização do cumprimento das cláusulas patentes nos PGF, instrução de processos contra ordenacionais e aplicação de sanções aos faltosos e impõe deveres de cumprimento das clausulas patentes no PGF aos detentores das explorações florestais.
Os PGF visam fins de interesse público (ecológicos, sociais, de ordenamento do território, etc.) que penetram no seu interior e modelam as suas prestações.
O plano de gestão florestal é para nos um contrato administrativo de cariz ambiental.

Considerações finais

Os espaços silvestres Portugueses apresentam uma notável diversidade, que pode e deve ser mantida, sem que isso ponha em causa a adopção de uma política de recuperação florestal que permita uma transformação valorizadora da paisagem e uma projecção económica florestal.
As florestas são espaços que podem ser salvaguardados através de uma gestão integrada com outros usos e utilizações, sem cair no extremo da classificação como áreas protegidas. A ausência de classificação não significa que não possam ser inteligentemente geridas, protegidas e valorizadas.
Para além da importante função de conservação da diversidade biológica e de protecção dos recursos hídricos ,a floresta é um espaço de produção de riqueza e ,com o conjunto de espaços silvestres, tem uma capacidade significativa para gerar emprego, nomeadamente nas zonas mais deprimidas.
É necessário tornar a floresta economicamente viável sem prejuízo da sua sustentabilidade ecológica.
É importante reter que retirar rendimento da floresta não é atentar contra a sua integridade ambiental.
Para tornar rendível a floresta é preciso assegurar aos proprietários de áreas florestais a protecção dos seus recursos, e até dos seus investimentos neste campo ,nomeadamente através da prevenção de incêndios.
É preciso dar uma importância maior á prevenção dos incêndios, pois sabemos que se um incêndio for detectado no seu inicio as suas consequências serão quase irrelevantes, como sabemos também que se houver aceiros bem traçados e florestas minimamente desmatadas a progressão do incêndio será bem mais dificultada.
Tem sido dada pelo governo, pela comunicação social e pelas autarquias locais demasiada importância ao combate directo, no terreno, aos incêndios, quando devemos encarar esse combate como uma consequência da má prevenção efectuada.
O combate directo deve ser subsidiário á prevenção.
É também imprescindível adaptar os espaços florestais á procura dos mercados, o que poderia ser feito através da criação de planos económicos florestais que indicariam investimentos preferenciais a efectuar pelos detentores de espaços florestais com vista a um melhor escoamento dos produtos florestais.
Concluindo, é importante frisar que por muito expressiva que seja a participação da propriedade e da iniciativa privada no sector florestal, compete ao estado dispor de serviços florestais autónomos e operacionais em todas as regiões do país, de modo a assegurar, de forma integrada e permanente, a gestão de espaços silvestres sensíveis, o apoio técnico ás praticas florestais do sector privado e a prevenção de incêndios.

Bibliografia:
- Vasco Pereira da Silva, ”Verde cor de direito”, Almedina.
- Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, vol II, Almedina.
- Fernando Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, Almedina.
- José Eduardo Figueiredo Dias, “Direito Constitucional e Administrativo do Ambiente”, Almedina.
- Plano regional de Ordenamento Florestal do Pinhal Interior Norte.
- Comunicados da Associação Portuguesa de Produtores Florestais.