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O princípio da precaução na génese da Avaliação de Impacto Ambiental


Em Maio de 1994 um grupo de especialistas em matérias de Direitos do Homem e Ambiente, reunidos em Genebra estabeleceram o primeiro estudo que envolvia os princípios em torno dos direitos e do ambiente.
Utilizando como base os princípios fundamentais do direito internacional humanitário, consideraram que um desenvolvimento sustentável está interligado com o direito ao desenvolvimento e a um ambiente seguro, mostrando-se preocupados com as consequências que advêm de um ambiente degradado.
De entre as medidas indicadas na Declaração, é de maior importância destacar: a prévia avaliação e controlo, licenciamento, regulação ou proibição de actividades e substâncias potencialmente prejudiciais para o ambiente; a participação do público no processo decisional; medidas de redução da produção de lixo.
Esta Declaração deve ser vista no âmbito do Princípio da Precaução.

O Princípio da Precaução teve a sua origem na Alemanha, nos anos 70, conjuntamente com o Princípio da Cooperação e o Princípio do Poluidor-Pagador. Como refere Barton “o princípio da precaução aconselha os decisores a estarem ao lado da cautela quando os efeitos de uma actividade num recurso natural não puderem ser antecipados com fiabilidade, quando a actividade implicar consequências funestas para futuras gerações ou quando não haja substitutos para o recurso que seria usado”. O Princípio da Precaução é assim referenciado na definição e objectivos de um desenvolvimento ecológico sustentável. Ainda, e como refere o Prof. Vasco Pereira da Silva, “O Princípio da Precaução não é exclusivo do Direito do Ambiente, de resto tem-se tornado um Princípio de direito público. Tem a finalidade de evitar lesões do meio ambiente, como tal as autoridades devem em virtude dele, antecipar situações potencialmente perigosas. Torna-se assim num juízo prévio de actuação dos poderes públicos.”. Ainda considera o mesmo Professor, que os termo Prevenção abrange em grande parte a Precaução. Não se pode então fazer uma distinção correcta entre ambos os termos.



A Avaliação de Impacto Ambiental

A avaliação de Impacto Ambiental (AIA) começou por ser vista como uma técnica de direito interno até se firmar, no termo de uma rápida evolução, como princípio da acção protectora internacional em vários e vastos domínios e encontra notoriamente as suas origens, no início dos anos 70. em alguns estados dos EUA.
Os EUA foram de resto pioneiros nesta matéria ao elaborarem o “National Environmental Protection Act” (NEPA) que entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 1970 e que é, unanimemente considerado como um “Bill of Rights” das matérias ambientais.

A noção de impacto ambiental traduz uma ideia de alteração da realidade existente, directa ou indirectamente provocada, na sequência de uma intervenção humana. A AIA substitui a análise custos-benefícios que raramente entrava em linha de conta com variáveis não económicas.
A AIA consagra o princípio da precaução, e procede dentro de determinados parâmetros que servem para balizar a sua actuação. É pacífico hoje em dia que a AIA deve incidir apenas sobre o impacto ambiental, estando excluídos deste âmbito outros interesses económicos ou sociais.

É desta forma que o AIA nos aparece como um inventário objectivo das consequências das acções projectadas e das alternativas, assim como, deverá ser feito no contexto de um procedimento global de controlo da realização de um projecto e, portanto sem autonomia em relação àquele procedimento e, muito menos paralelo a ele.

Inúmeras vezes aparece referenciado tanto a expressão “Avaliação de Impacto Ambiental” como, “Estudo de Impacto Ambiental”. As publicações oficiais da UE não serviram para a clarificação do problema. Como refere Colaço Antunes, enquanto que AIA “faz referência a um poder discricionário que tem soberana função de identificar e avaliar os impactos que a execução de uma determinada obra causa no ambiente”, o EIA “é a peça documental essencial das avaliação ambiental, mais precisamente um documento técnico que o dono da obra deve apresentar no início do procedimento de avaliação de impacto ambiental”. Deste modo o EIA apresenta-se como um instrumento de um processo mais vasto que no seu conjunto vem a ser a Avaliação de Impacto Ambiental.
Assunto para o qual a UE tem chamado a atenção, é para o facto de ser manifestamente insuficiente o número de casos em que na AIA é efectuada uma avaliação de riscos. Contudo, nem as directivas 85/337/CEE e 97/11/CE nem as legislações nacionais (excepção da francesa) exigem este tipo de avaliação. Parece fundamental em casos de tratamento de resíduos tóxicos e perigosos que esta avaliação seja efectuada, não bastando a avaliação de consequências genéricas e a definição de cenários de acidente.

No nosso direito, a matéria em causa começou a ser tratada pelo Decreto-Lei 186/90 de 6 de Junho, transpondo a directiva 85/337/CEE, partindo o diploma da ideia-chave que “a melhor política de ambiente, é sem duvida, o contributo para a criação de condições que permitam evitar as perturbações do ambiente, em vez de se limitar a combater posteriormente os seus efeitos”. Esta ideia alude claramente aos princípios da precaução e prevenção supra citados. Ainda, “o impacto ambiental deve ser sempre avaliado no sentido não só de garantir a diversidade das espécies e conservar as características dos ecossistemas enquanto patrimónios naturais insubstituiveis, mas também como forma de protecção da saúde humana e da promoção da qualidade de vida”. O nº2 do DL 186/90 determina que “a AIA atende aos efeitos directos e indirectos dos projectos sobre os seguintes factores:

a) o homem, a fauna e a flora;
b) solo, a água, o ar, o clima e a paisagem;
c) a interacção dos factores referidos nas alíneas anteriores;
d) os bens materiais e o património cultural.

Entender o AIA como corolário da conjugação dos princípios da precaução e da integração é extrair uma consequência lógica da protecção ambiental no âmbito da UE.

O procedimento no âmbito da Avaliação de Impacto Ambiental

Como refere novamente Colaço Antunes, o procedimento de AIA “qualifica-se como um sub-procedimento ou porcedimento coligado, que se enxerta no procedimento de autorização, aportando elementos cognoscitivos, técnico-científicos, relativos às diversas interacções entre o projecto e os vários elementos ambientais que devem confluir numa avaliação ambiental”.
O procedimento é faseado. Temos assim numa primeira fase um conjunto de informações a fornecer pelo titular do projecto; uma segunda fase que compreende a consulta de diversas autoridades e dos interessados; e uma terceira fase correspondente à elaboração do respectivo parecer com o elenco dos efeitos negativos e positivos que o projecto tem sobre o ambiente.
Parece assim que temos:

a) apresentação do estudo de impacto ambiental;
b) a consulta pública;
c) o parecer final de avaliação de impacto ambiental.



Avaliação de Impacto Ambiental
Projecto “Belas Clube de Campo – 3ª Fase

Para melhor entender o âmbito deste instituto e as matérias sobre as quais versam as análises a nível de impacto ambiental e o respectivo procedimento que estes tomam, vamos atender como exemplo ao projecto “Belas Clube de Campo – 3ª Fase”.

Em primeiro lugar surge uma descrição sumária do projecto, descrevendo nomeadamente que a área abrangida pelo loteamento é de 325 ha, onde serão construidos 1605 fogos, ocupando uma área de cerca de 72 ha, onde vão habitar cerca de 5616 pessoas. A restante área será zona verde, prevendo-se a criação de uma Parque recreativo com uma área de aproximadamente 71 ha. A área afecta ao loteamento encontra-se distribuida por nove lotes para habitação colectiva e novecentos e noventa e cinco de habitações unifamiliares, num total de 1041 lotes.
O parecer final de AIA, refere que o EIA está metodologicamente bem organizado e sem lacunas significativas, ressalvando algumas falhas como os impactos cumulativos decorrentes da 1ª e 2ª fases do projecto “Belas Clube de Campo”, nomeadamente o acréscimo no uso de equipamentos e infraestruturas.
Conclui-se ainda que o EIA apresentado constitui um importante instrumento de apoio à tomada de decisão.

O EIA apresenta a análise aos seguintes impactos:

a) Geomorfologia;
b) Clima;
c) Solos e Uso dos Solos;
d) Hidrologia;
e) Ecologia;
f) Qualidade do ar;
g) Ruído;
h) Paisagem;
i) Património Cultural;
j) Sócio-Economia;
k) Ordenamento do Território;

Após as considerações referentes a cada um destes aspectos, são apresentadas no relatório medidas de minimização preconizadas para os impactos negativos identificados. São referidas como medidas deste âmbito, a valorização dos resíduos provenientes da desmatação; deposição dos resíduos sólidos e urbanos em contentores da Câmara Municipal de Sintra; limpeza da área, removendo entulhos e demais resíduos gerados durante a construção, de acordo com o DL 334/95 de 28 de Dezembro; não sejam efectuadas construções em leito de cheia; seja respeitada a faixa de servidão em relação às linhas de água.

Na segunda fase (consulta ao público) foram recebidos 8 documentos apresentados por instituições:
- Instituto Geológico e Mineiro;
- Instituto Português de Arqueologia;
- Direcção geral de florestas;

Por empresas:
- REN (rede eléctrica nacional);
- JAE (junta autónoma de estradas);
- EPAL (empresa pública de águas livres);

Por associações de defesa do ambiente:
- Olho Vivo (associação para a defesa do património, ambiente e direitos humanos).

Nenhum dos pareceres apresentados se opõs à implementação do projecto, apresentando algumas condicionantes e recomendações ao projecto.

No parecer final temos então considerações globais referentes ao projecto, nomeadamente durante a fase de construção e fase de exploração, emitindo sobretudo recomendações. Deste modo, o parecer atribuído foi favorável à elaboração do projecto apresentado, condicionado ao cumprimento das seguintes medidas:
- Caso se venha a registar qualquer alteração ao projecto, nomeadamente em função da alteração da carta de REN do Concelho de Sintra, o proponente deverá apresentar novo EIA que deverá ser sujeito a nova AIA.
- Apresentação anual de “Relatório de Progresso” para aprovação à DRALVT (Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo) até ao término do projecto. Este relatório terá que mencionar, entre outros, os seguintes aspectos: estado da obra, alterações pontuais de projecto devidamente fundamentadas, impactos ambientais inesperados e medidas de minimização.
- Cumprimento das medidas propostas pela DRALVT para correcção das irregularidades detectadas durante a visita e mencionadas em anexo.
- Cumprimento das medidas apresentadas no EIA.

Conclusão

Como facilmente se percebe, a Avaliação de Impacto Ambiental é nos termos apresentados um processo fundamental do procedimento administrativo, vista a sua obrigatoriedade legal, assim como, se tratar de uma mecanismo de interligação com os Princípios da Precaução e Prevenção.
A AIA passou a ser vista como um princípio da acção protectora ambiental, e à sua subordinação todos os projectos susceptíveis de produzir um impacto significativo no ambiente.
O seu procedimento como analisamos, inicia-se por uma apresentação por parte do proponente de um Estudo de Impacto Ambiental, contendo informações como a descrição do projecto, eventuais alternativas e efeitos do projecto sobre o ambiente, seguido de uma consulta pública e aos interessados, e finalmente uma elaboração de um relatório final, contendo um parecer favorável ou não favorável, elencando os aspectos positivos e negativos do projecto, e sujeitando-o a futuras avaliações e apreciações.
Assume-se como um instrumento de defesa do ambiente contra a acção humana, ambiente este que como sabemos tem vindo desde os anos 70 a sofrer uma densificação normativa de modo a ver blindada a sua protecção, uma vez que se encontra em risco e ser considerado como um bem fundamental à qualidade de vida da pessoa humana.