Trabalho nº 1
Impostos ambientais: perspectivas
1. Enquadramento
1.1. Noção de imposto ambiental
O imposto ambiental entende-se enquanto uma prestação patrimonial de carácter positivo a favor de um ente público para satisfação de fins públicos, como a protecção ambiental. É, portanto, um mecanismo ao serviço do bem fundamental Ambiente, através do qual o Estado exerce as funções preventiva, restauradora e promocional (art. 66º 2 h da CRP).
Nas palavras de Cláudia Dias Soares é “aquele gravame que se aplica a bens que provocam poluição quando são produzidos, consumidos ou eliminados ou a actividades que geram um impacte ambiental negativo”. Ou seja, a lógica presente nos impostos fiscais é, por um lado, que acções úteis, necessárias à vida económico-social, mas lesivas do meio ambiente sejam alvo de sanções de modo a “compensar” esse dano e, por outro lado, a sanção de acções indesejáveis e ilegais visando a alteração de comportamentos.
Já tanto o EUROSTAT e a Comissão Europeia adoptam a definição mais lata de imposto ambiental enquanto “base tributável de um determinado elemento que se provou ser especialmente danoso para o ambiente quando usado ou libertado”.
1.2. Objecto e sujeitos
O imposto ambiental incide sobre índices directos de riqueza que sejam o resultado ou o meio de realização de uma actividade poluente ou ainda sobre índices mediatos de riqueza que se traduzam na sua utilização mediante o consumo de bens cuja produção, uso ou eliminação é susceptível de causar danos no meio ambiental.
Exige-se, assim, que o objecto do imposto ambiental seja uma actividade que além de apresentar uma relação directa com danos ambientais comprovados manifeste capacidade contributiva. Desta perspectiva, assente no princípio da necessidade, surge aliás a máxima de que não se deve eleger enquanto base de importo uma medida de riqueza mas sim uma medida de contaminação: é o Ambiente que se visa proteger directamente, portanto é a medida em que é afectado que deve ditar qual a tributação em causa.
O sujeito activo desta tributação é a própria administração fiscal nacional. A necessidade da centralidade da distribuição, estabilização e afectação de bens colectivos foi afirmada por W. Oates a este propósito mas parece pouco a pouco ultrapassar-se esse entendimento, atribuindo-se cada vez mais um papel de relevo às finanças locais na criação ou na gestão de impostos ambientais.
Já o sujeito passivo deve entender-se como sendo o agente que provoca a acção lesiva do meio ambiente, dentro da lógica do princípo do poluidor pagador. No entanto em termos conceptuais pode distinguir-se entre poluidor directo, aquele que materialmente com a sua actividade vai dar causa imediata às emissões poluentes, e poluidor indirecto, aquele que beneficia com a actividade poluente ou que cria as condições necessárias ao desenvolvimento desta. Do caso concreto, da eficácia e eficiência do imposto, e da equidade do resultado resultará então qual dos sujeitos deverá ser tributado ou se ambos.
1.3. Finalidades
Genericamente as finalidades dos impostos ambientais são a protecção do meio ambiente, tanto sob a vertente da prevenção como da recuperação. Podem, assim, identificar-se dois tipos de tributos ambientais: os que prosseguem uma finalidade extrafiscal, de incentivo; e os que visam uma finalidade recaudatória, redistributiva. Os primeiros visam directamente promover uma alteração de comportamentos e os segundos a obtenção de receitas para aplicar em projectos de defesa ecológica (recuperação ambiental).
O objectivo de ambos é, como afirma Cláudia Dias Soares, “permitir uma internalização das externalidades e ter um efeito estimulante, ainda que em grau diverso”.
Assim, é permitido ao imposto ambiental tanto actuar a jusante como a montante do problema do dano ambiental, ou seja, tanto provocando determinados comportamentos (desincentivando acções poluentes) como possibilitando a compensação pelos danos que efectivamente já foram verificados (aplicando o princípio do poluidor pagador) e o seu redireccionamento para a protecção ambiental.
2. Diferentes abordagens fiscais do Ambiente
A utilização do sistema fiscal para protecção do Ambiente está sujeita a diferentes formas de abordar o problema ambiental, das quais ressaltam quatro principais: os impostos ambientais per si; os agravamentos de impostos em virtude do factor degradação ambiental; benefícios fiscais incentivando comportamentos “amigos do Ambiente”; uma reforma estrutural do sistema fiscal tendo em conta o problema ambiental.
Nos anos sessenta e setenta assistimos a uma aposta nos impostos ambientais de finalidade recaudatória e nos anos oitenta e noventa nos impostos ambientais de finalidade extrafiscal. A partir do final da década de noventa e até hoje a tendência é na aposta nas reformas fiscais ecológicas, algo a que a actuação da União Europeia no sector não é indiferente.
Ainda assim, e porque não existiu ainda em Portugal uma autêntica revolução fiscal que contemple ab initio a problemática ambiental revela-se absolutamente fundamental a utilização de impostos ambientais específicos, que possam prosseguir a protecção ambiental. A ideia de completa tranformação do paradigma fiscal português, tendo em especial atenção as questões ambientais, compreende-se: existe uma necessidade aceite hoje em dia de transferir parte da carga fiscal incidente sobre o trabalho para comportamentos considerados insustentáveis, que sobreutilizam os recursos ambientais. É esta a ideia do tax-shift (designação utilizada por Jacques Delors para esta mudança de paradigma fiscal).
3. Desvantagens do imposto ambiental
Existem limitações comprovadas da utilização do sistema fiscal para protecção ambiental.
O primeiro é desde logo o facto de a sua eficiência plena apenas se verificar se estiverem reunidas todas as condições em que foi formulado. Ou seja, é necessário que os poluidores exibam diferentes CME, que os mercados sejam perfeitamente competitivos e que os agentes económicos disponham de toda a informação. Sem a verificação prática destas condições iniciais o imposto ambiental pode (pois ainda ssim é necessário verificar o caso concreto) vir a ser insuficiente e mesmo inútil.
O segundo é um problema de equidade já que se obriga o poluidor a pagar mais do que aquilo a que estaria obrigado segundo o princípio do poluidor pagador. Por outro lado, pode existir um efeito fortemente regressivo, só solucionável, se bem que nem sempre eficazmente, através de outros instrumentos fiscais já mencionados, como os benefícios fiscais.
A terceira dificuldade é a de calcular a real dimensão do dano ambiental e a sua exacta tradução monetária. Quanto custa uma descarga poluente num afluente de um grande rio? Ou a emissão clandestina de poluentes do ar?
Outra limitação ao uso de impostos ambientais será a perda de competitividade da economia nacional, ao condicionar-se o mercado tendo em conta não interesses particulares mas sim colectivos, principalmente se se tiverem em conta as concorrências internacionais (por exemplo entre uma empresa de um país que aplica impostos ambientais e uma outra de um país que não o faz).
4. As vantagens do imposto ambiental
Desde logo o imposto ambiental tem como principal vantagem a possibilidade de utilização do sistema fiscal colocando-o ao serviço do meio ambiente. Ao visar-se influenciar comportamentos através dos tributos consegue-se não só um efeito preventivo como um efeito de receita fiscal que poderá e deverá ser afectada à compensação dos danos fiscais.
Como refere Cláudia Dias Soares “A crença no facto de que, além de gerarem benefícios ambientais, os tributos ecológicos são capazes de remover outras ineficiências introduzidas na economia pelo sistema fiscal em vigor, permitindo que o financiamento público se realize a um custo menor do que aquele que tem hoje, levou alguns a falar de um duplo dividendo”. Assim, e apesar de Portugal ser considerado pela OCDE como um dos países que apresenta uma significativa componente de receitas fiscais geradas por impostos ligados ao ambiente, a autora considera que não nos podemos considerar satisfeitos pois não existe ainda uma verdadeira estratégia nesta área que abra as portas a uma revisão profunda do sistema fiscal tendo em atenção as necessidades de preservação ambiental.
O facto de se intervir no mercado tendo em conta interesses colectivos não deve, por outro lado, ser considerado como uma desvantagem concorrencial e/ou eocnómica. A consciência ecologista é hoje uma realidade e a diferenciação entre indústrias e mesmo entre empresas deve ser encarada como uma realidade e uma diferenciação necessária e positiva.
5. Conclusões
A utilização do imposto ambiental, apesar da possibilidade de outros meios de utilização do sistema fiscal ao serviço do Ambiente e apesar de ter algumas desvantagens significativas, deve ser encarado como um meio idóneo de se efectuar uma diferenciação positiva entre acções poluentes e não-poluentes, gerando assim alternativas aos comportamentos poluentes ou, no caso de isso não ser possível, compensando o meio ambiente com investimentos significativos na regeneração ecológica.
A União Europeia tem vindo a pressionar Portugal para cumprir padrões ambientais superiores (são várias as condenações portuguesas neste domínio), pelo que parece inevitável que o sistema fiscal português cada vez mais reflicta os princípios ambientais e esta vertente de protecção do Ambiente, no fundo colocando o sistema fiscal nacional ao serviço do cumprimento da Constituição (art. 66º nº 2 h).
Impostos ambientais: perspectivas
1. Enquadramento
1.1. Noção de imposto ambiental
O imposto ambiental entende-se enquanto uma prestação patrimonial de carácter positivo a favor de um ente público para satisfação de fins públicos, como a protecção ambiental. É, portanto, um mecanismo ao serviço do bem fundamental Ambiente, através do qual o Estado exerce as funções preventiva, restauradora e promocional (art. 66º 2 h da CRP).
Nas palavras de Cláudia Dias Soares é “aquele gravame que se aplica a bens que provocam poluição quando são produzidos, consumidos ou eliminados ou a actividades que geram um impacte ambiental negativo”. Ou seja, a lógica presente nos impostos fiscais é, por um lado, que acções úteis, necessárias à vida económico-social, mas lesivas do meio ambiente sejam alvo de sanções de modo a “compensar” esse dano e, por outro lado, a sanção de acções indesejáveis e ilegais visando a alteração de comportamentos.
Já tanto o EUROSTAT e a Comissão Europeia adoptam a definição mais lata de imposto ambiental enquanto “base tributável de um determinado elemento que se provou ser especialmente danoso para o ambiente quando usado ou libertado”.
1.2. Objecto e sujeitos
O imposto ambiental incide sobre índices directos de riqueza que sejam o resultado ou o meio de realização de uma actividade poluente ou ainda sobre índices mediatos de riqueza que se traduzam na sua utilização mediante o consumo de bens cuja produção, uso ou eliminação é susceptível de causar danos no meio ambiental.
Exige-se, assim, que o objecto do imposto ambiental seja uma actividade que além de apresentar uma relação directa com danos ambientais comprovados manifeste capacidade contributiva. Desta perspectiva, assente no princípio da necessidade, surge aliás a máxima de que não se deve eleger enquanto base de importo uma medida de riqueza mas sim uma medida de contaminação: é o Ambiente que se visa proteger directamente, portanto é a medida em que é afectado que deve ditar qual a tributação em causa.
O sujeito activo desta tributação é a própria administração fiscal nacional. A necessidade da centralidade da distribuição, estabilização e afectação de bens colectivos foi afirmada por W. Oates a este propósito mas parece pouco a pouco ultrapassar-se esse entendimento, atribuindo-se cada vez mais um papel de relevo às finanças locais na criação ou na gestão de impostos ambientais.
Já o sujeito passivo deve entender-se como sendo o agente que provoca a acção lesiva do meio ambiente, dentro da lógica do princípo do poluidor pagador. No entanto em termos conceptuais pode distinguir-se entre poluidor directo, aquele que materialmente com a sua actividade vai dar causa imediata às emissões poluentes, e poluidor indirecto, aquele que beneficia com a actividade poluente ou que cria as condições necessárias ao desenvolvimento desta. Do caso concreto, da eficácia e eficiência do imposto, e da equidade do resultado resultará então qual dos sujeitos deverá ser tributado ou se ambos.
1.3. Finalidades
Genericamente as finalidades dos impostos ambientais são a protecção do meio ambiente, tanto sob a vertente da prevenção como da recuperação. Podem, assim, identificar-se dois tipos de tributos ambientais: os que prosseguem uma finalidade extrafiscal, de incentivo; e os que visam uma finalidade recaudatória, redistributiva. Os primeiros visam directamente promover uma alteração de comportamentos e os segundos a obtenção de receitas para aplicar em projectos de defesa ecológica (recuperação ambiental).
O objectivo de ambos é, como afirma Cláudia Dias Soares, “permitir uma internalização das externalidades e ter um efeito estimulante, ainda que em grau diverso”.
Assim, é permitido ao imposto ambiental tanto actuar a jusante como a montante do problema do dano ambiental, ou seja, tanto provocando determinados comportamentos (desincentivando acções poluentes) como possibilitando a compensação pelos danos que efectivamente já foram verificados (aplicando o princípio do poluidor pagador) e o seu redireccionamento para a protecção ambiental.
2. Diferentes abordagens fiscais do Ambiente
A utilização do sistema fiscal para protecção do Ambiente está sujeita a diferentes formas de abordar o problema ambiental, das quais ressaltam quatro principais: os impostos ambientais per si; os agravamentos de impostos em virtude do factor degradação ambiental; benefícios fiscais incentivando comportamentos “amigos do Ambiente”; uma reforma estrutural do sistema fiscal tendo em conta o problema ambiental.
Nos anos sessenta e setenta assistimos a uma aposta nos impostos ambientais de finalidade recaudatória e nos anos oitenta e noventa nos impostos ambientais de finalidade extrafiscal. A partir do final da década de noventa e até hoje a tendência é na aposta nas reformas fiscais ecológicas, algo a que a actuação da União Europeia no sector não é indiferente.
Ainda assim, e porque não existiu ainda em Portugal uma autêntica revolução fiscal que contemple ab initio a problemática ambiental revela-se absolutamente fundamental a utilização de impostos ambientais específicos, que possam prosseguir a protecção ambiental. A ideia de completa tranformação do paradigma fiscal português, tendo em especial atenção as questões ambientais, compreende-se: existe uma necessidade aceite hoje em dia de transferir parte da carga fiscal incidente sobre o trabalho para comportamentos considerados insustentáveis, que sobreutilizam os recursos ambientais. É esta a ideia do tax-shift (designação utilizada por Jacques Delors para esta mudança de paradigma fiscal).
3. Desvantagens do imposto ambiental
Existem limitações comprovadas da utilização do sistema fiscal para protecção ambiental.
O primeiro é desde logo o facto de a sua eficiência plena apenas se verificar se estiverem reunidas todas as condições em que foi formulado. Ou seja, é necessário que os poluidores exibam diferentes CME, que os mercados sejam perfeitamente competitivos e que os agentes económicos disponham de toda a informação. Sem a verificação prática destas condições iniciais o imposto ambiental pode (pois ainda ssim é necessário verificar o caso concreto) vir a ser insuficiente e mesmo inútil.
O segundo é um problema de equidade já que se obriga o poluidor a pagar mais do que aquilo a que estaria obrigado segundo o princípio do poluidor pagador. Por outro lado, pode existir um efeito fortemente regressivo, só solucionável, se bem que nem sempre eficazmente, através de outros instrumentos fiscais já mencionados, como os benefícios fiscais.
A terceira dificuldade é a de calcular a real dimensão do dano ambiental e a sua exacta tradução monetária. Quanto custa uma descarga poluente num afluente de um grande rio? Ou a emissão clandestina de poluentes do ar?
Outra limitação ao uso de impostos ambientais será a perda de competitividade da economia nacional, ao condicionar-se o mercado tendo em conta não interesses particulares mas sim colectivos, principalmente se se tiverem em conta as concorrências internacionais (por exemplo entre uma empresa de um país que aplica impostos ambientais e uma outra de um país que não o faz).
4. As vantagens do imposto ambiental
Desde logo o imposto ambiental tem como principal vantagem a possibilidade de utilização do sistema fiscal colocando-o ao serviço do meio ambiente. Ao visar-se influenciar comportamentos através dos tributos consegue-se não só um efeito preventivo como um efeito de receita fiscal que poderá e deverá ser afectada à compensação dos danos fiscais.
Como refere Cláudia Dias Soares “A crença no facto de que, além de gerarem benefícios ambientais, os tributos ecológicos são capazes de remover outras ineficiências introduzidas na economia pelo sistema fiscal em vigor, permitindo que o financiamento público se realize a um custo menor do que aquele que tem hoje, levou alguns a falar de um duplo dividendo”. Assim, e apesar de Portugal ser considerado pela OCDE como um dos países que apresenta uma significativa componente de receitas fiscais geradas por impostos ligados ao ambiente, a autora considera que não nos podemos considerar satisfeitos pois não existe ainda uma verdadeira estratégia nesta área que abra as portas a uma revisão profunda do sistema fiscal tendo em atenção as necessidades de preservação ambiental.
O facto de se intervir no mercado tendo em conta interesses colectivos não deve, por outro lado, ser considerado como uma desvantagem concorrencial e/ou eocnómica. A consciência ecologista é hoje uma realidade e a diferenciação entre indústrias e mesmo entre empresas deve ser encarada como uma realidade e uma diferenciação necessária e positiva.
5. Conclusões
A utilização do imposto ambiental, apesar da possibilidade de outros meios de utilização do sistema fiscal ao serviço do Ambiente e apesar de ter algumas desvantagens significativas, deve ser encarado como um meio idóneo de se efectuar uma diferenciação positiva entre acções poluentes e não-poluentes, gerando assim alternativas aos comportamentos poluentes ou, no caso de isso não ser possível, compensando o meio ambiente com investimentos significativos na regeneração ecológica.
A União Europeia tem vindo a pressionar Portugal para cumprir padrões ambientais superiores (são várias as condenações portuguesas neste domínio), pelo que parece inevitável que o sistema fiscal português cada vez mais reflicta os princípios ambientais e esta vertente de protecção do Ambiente, no fundo colocando o sistema fiscal nacional ao serviço do cumprimento da Constituição (art. 66º nº 2 h).
Bibliografia:
- Carlos Lobo, Imposto Ambiental. Análise jurídico-financeira, revista jurídica do Urbanismo e Ambiente, nº 2, Dezembro 1994, pags. 11 a 49
- Cláudia Dias Soares, Estudos de Direito do Ambiente, Publicações Universidade Católica, 2003, pags. 23 a 48
- Cláudia Dias Soares, O imposto fiscal, Cadernos CEDOUA, Almedina, pags. 9 a 42
- Cláudia Soares, O imposto ecológico – Constributo para o estudo dos intrumentos económicos de defesa do Ambiente, STVUDIA IVRIDICA 58, Coimbra Editores
- W. Oates, Fiscal federalism, New York, 1972, pags. 3 a 11
Etiquetas: Pedro Silveira
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