A titularização da utilização privativa de recursos hídricos
0 comentários Publicada por Subturma 11 à(s) 21:25Trabalho nº3
A titularização da utilização privativa de recursos hídricos
1. O novo regime da Água: Enquadramento
A Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro teve uma influência fulcral na redefinição do regime jurídico dos recursos hídricos em Portugal. De facto, a Lei nº 58/2005 de 29 de Dezembro, denominada Lei da Água, teve por occasio e por ratio legis, por um lado uma imposição jurídica supranacional consubstanciada por aquela Directiva Quadro da Água e, por outro lado, duas carências consubstanciadas na exigência de uma actualização harmoniosa da política e da legislação hídricas e ainda a necessária positivação das bases substantivas e do quadro orgânico da gestão sustentável dos hídricos recursos.
Neste quadro, impunha-se adequar a lei às expectativas ambientais e de ordenamento do território litoral.
1.1. As competências orgânicas de gestão dos recursos hídricos
A Lei da Água articula-se institucionalmente nos seguintes organismos, conforme dispõe exactamente o artigo 7º da Lei da Água: a) a nível nacional, o Instituto da Água (INAG), que, como autoridade nacional da água, representa o Estado como garante da política nacional das águas; b) a nível de região hidrográfica, a respectiva Administração de Região Hidrográfica (ARH), a qual tem competência de gestão das águas, incluindo o respectivo planeamento, licenciamento e fiscalização.
Foram assim criadas pelo artigo 9º as ARH do Norte, do Centro, do Tejo, do Alentejo e do Algarve. As ARH têm a natureza jurídica de pessoas colectivas de âmbito regional, com autonomias administrativa e financeira e titularidade de património próprio. Não sendo administração autónoma stricto sensu, (nem, podendo ser directa), as ARH estão pois sujeitas a poder de superintendência e tutela do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional – delegável no presidente do INAG.
2. O regime legal de titularização da utilização dos recursos hídricos
2.1. O regime de transição
A Lei da Água, no seu artigo 100º, contém uma detalhada disposição transitória sobre títulos de utilização. Assim, dispõe, como regra geral, que os títulos criados segundo o direito anterior à referida lei se mantêm desde que sejam dados a conhecer à ARH territorialmente competente no prazo de um ano. Quando o título tenha por objecto infraestruturas hidráulicas tituladas por mera licença, a norma permite aos seus titulares requerer a sua conversão em concessão, sempre que à luz da lei devesse ser esta a modalidade a adoptar. Existe ainda assim a limitação de que a concessão assim atribuída não possa ter prazo superior ao necessário para concluir a amortização dos investimentos realizados ao abrigo do título anteriormente obtido pelo utilizador.
Quando um título de utilização reúna os requisitos para a qualificação da respectiva infraestrutura como empreendimento de fins múltiplos, pode a mesma ser submetida ao regime previsto no artigo 76.º da Lei da Água sob proposta da Autoridade Nacional da Água e decisão do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional.
Nesta sede de transitoriedade, a Lei da Água vem depois, no nº 4 do artigo 100º, a estabelecer um regime de sentido contrário ao da revogação stricto sensu – entendida como acto administrativo que apenas extingue, ex nunc, os efeitos de um acto administrativo anterior. Vai em sentido contrário pois aproxima-se sim da licença, ex novo, ao admitir a regularização sem aplicação de coima à contraordenação ilícita por ausência pura de título de utilização. É que, quem pode o mais pode o menos: se se permite transformar estados, situações ou relações não tituladas (juridicamente inexistentes ou nulas, e contra-ordenacionais) em relações juridicamente tituladas, terá que admitir-se (come se admite) até a modificação de relações por licenciamento - revogando-as pois por concomitante efeito – em relações tituladas por contrato de concessão.
Entende-se a lógica da lei em trazer tais situações da clandestinidade ao espaço do ordenamento jurídico regular, mas poder duplamente excessivo: pela não aplicação, possível até à totalidade, da sanção contra-ordenacional, e pela eventual admissão à legalidade de situações que contrariaram reiteradamente os princípios jurídico-ambientais que a Lei da Água fez questão de inserir, definindo-os no artigo 3º.
2.2. A utilização privativa de recursos hídricos
2.2.1. Definição e conteúdo
A utilização privatista dos recursos hídricos afirma-se por oposição à utilização pública, situação enunciada no artigo 58º da Lei da Água que, prescreve, em sede de recursos hídricos, o princípio conatural à dominialidade pública: os bens do domínio público são de uso e fruição comuns. Segundo a Lei da Água, utilização privativa dos recursos hídricos do domínio público é a utilização privada que: a) permite ao privado um maior aproveitamento desses recursos do que a generalidade dos utentes, ou b) implica alteração no estado dos mesmos recursos, ou c) coloca esse estado em perigo.
Esta entrada do legislador em tarefa doutrinal esquece uma característica liminar e essencial à utilização privativa do domínio: a sua natureza excepcional e a justificação da admissão da excepção por razão em que participe um interesse público – harmonizável com o interesse privado do requerente.
No que diz respeito ao conteúdo dos direitos (e deveres) dos titulares de licenças e dos contratos de concessão este é o de exercerem as actividades requeridas segundo as condições do deferimento da licença e as cláusulas contratuais, assim respectivamente.
2.2.2. A necessidade de titularização
Do título depende o exercício do direito de utilização privativa de domínio público, qualquer que seja a natureza e a forma jurídica do requerente. São exclusivamente admitidos como títulos os decorrentes de acto administrativo de licença e os de contrato administrativo de concessão. O fundamento legal encontra-se no artigo 56º da Lei da Água, com a epígrafe “Princípio da necessidade de título de utilização”, mas revelado por dois princípios basilares do direito do ambiente: o Princípio da precaução e o Princípio da prevenção.
Assim, qualquer actividade, pública ou privada e subjectiva ou objectivamente, que possa ter (ou “tenha”, como está expresso na lei) impacto (negativo) no estado das águas só pode ser realizada desde que permitida por título de utilização.
Depois, as modalidades da titularização são, também, imperativas e típicas de onde resulta que o direito de uso ou fruição privativo não é reconhecido ser adquirido por usucapião ou por qualquer outro título. No entanto não parece que seria inconstitucional a sujeição do seu uso ou fruição a qualquer outro título de utilização. As três formas não esgotam os tipos de títulos aos quais o legislador poderia em abstracto, admitir a legitimidade do título.
2.2.3. Actividades sujeitas a titularização
O artigo 60º e o artigo 61º da Lei da Água estipulam as utilizações privativas dos recursos hídricos do domínio público permitidas desde que tituladas por licença e concessão, respectivamente. Estes preceitos têm carácter taxativo.
O respectivo procedimento administrativo contratual segue a lei complementar e o CPA nos artigos 178º e seguintes - de entre os quais se releva a remissão do artigo 181º para as regras do procedimento administrativo comum do CPA e as concursais constantes dos artigos 182º e seguinte.
2.2.4. Procedimento eventual de informação prévia
Os sujeitos privados interessados numa utilização privativa dominial podem, em paralelo ao regime geral das operações urbanísticas particulares, requerer pedidos de informação prévia às ARH territorialmente competentes, sobre as possibilidades de utilização privativa de recursos hídricos. O eventual efeito constitutivo de direitos para os particulares decorrentes da informação é regulado em norma de diploma complementar.
2.2.5. Características do título de utilização
Em primeiro lugar cabe dizer que o titulo de utilização privativa de recursos hídricos está sujeiro a condições acessórias de interesse público: a titulada utilização privativa deve respeitar o disposto na lei e, em especial, o disposto no plano de gestão da bacia hidrográfica e nos instrumentos de gestão territorial, o cumprimento das normas de qualidade e das normas de descarga bem como a concessão de prevalência ao uso considerado prioritário, no caso de conflito de usos. Como segunda regra de condicionamento, a utilização privativa deve também, em caso de conflito de usos, submeter-se aos critérios de preferência estabelecidos no plano de gestão da bacia hidrográfica aplicável mas dando-se sempre prioridade à captação de água sobre os demais usos previstos.
Os títulos de utilização não são conferidos intuitus personae. Desta natureza decorre serem susceptíveis de transmissão; pelo que será pois de admitir quer inter vivos quer mortis causae. Este princípio ou característica do título já tem plena consagração, segundo a alínea d) do nº 2 da Lei nº 13/2007.
Uma das características é também a onerosidade já que todos os procedimentos administrativos tipificados para utilização de recursos hídricos têm adstrito o pagamento de taxas como contrapartidas da actividade administrativa procedimental da utilização dominial, da actividade concessionada, e como garantia do pagamento dos deveres particulares.
Por fim surge como traço característico deste regime legal a tipicidade de modalidades de extinção, a saber caducidade e revogação. Estes títulos extinguem-se por efeito do decurso do prazo neles estabelecido – caducidade; ou por revogação. O prazo regra de validade da licença é de 10 anos, admitindo-se a revisão das respectivas condições conforme preceitua o n.º 3 do artigo 67º. A concessão tem o prazo máximo de 75 anos, segundo o nº 6 do artigo 68º da Lei da Água. A caducidade opera pelo transcurso do prazo de validade fixado no título de utilização e conforme as condições fixadas pelas normas aprovadas nos termos do artigo 56º.
A caducidade da licença tem como efeito a reversão, gratuita, para o Estado, ou a remoção das instalações desmontáveis e a demolição das instalações fixas. Neste caso o titular da licença tem o dever de repor, a seu cargo, a situação material existente antes das obras. A caducidade da concessão tem como efeito a reversão, gratuita, para o Estado, das obras e instalações realizadas no estrito âmbito da concessão.
3. Da revogação dos títulos de utilização
3.1. Causas de revogação
No artigo 69º são estipulados quais são causas de revogação dos títulos de utilização. Nos termos do nº 6 do mesmo artigo, os títulos de utilização podem ser revogados fora dos casos previstos no número anterior, por razões decorrentes da necessidade de maior protecção dos recursos hídricos ou por alteração das circunstâncias existentes à data da sua emissão e determinantes desta, quando não seja possível a sua revisão. Constituem cláusulas gerais, plenas de conceitos carecidos de maior determinação, as constantes da alínea g) e do nº 7 deste artigo 69º.
As causas específicas (inerentes à natureza dos recursos de bens dominiais) de revogação dos títulos conformam-se à prevalência do interesse público dominial e à dinâmica do suporte material dos recursos ou à natureza destes mesmos recursos em concreto.
3.2. Efeitos das revogações
Os efeitos da revogação dos títulos de utilização privativa de recursos do domínio público hídrico encontram-se previstos, em especial, nos nºs 5 e 7 do artigo 69º da Lei da Água. Tais efeitos harmonizam-se com a natureza dos títulos e atendem aos interesses dos particulares titulados, designadamente ponderando os prazos de amortização dos investimento particulares.
É ainda efeito principal da revogação – após ter sido requisito legal geral expresso – o pagamento de uma indemnização justa, ou seja, que se considere os danos emergentes e os lucros cessantes. No entanto deve entender-se que o cálculo dos lucros cessantes deve atender à natureza precária da titulação e à previsibilidade legal que não frustra por isso, nos mesmos termos do direito privado, civil ou comercial, as expectativas do utilizador privado de recursos dominiais.
Bibliografia
- Canotilho, J. J. Gomes – O Direito ao Ambiente como Direito Subjectivo, Estudos sobre Direitos Fundamentais, (2004), Coimbra Editora, Coimbra, p.176 ss.
- Fernando dos Reis Condesso - Direito do Ambiente (2001), Almedina.
- José Alves Rodrigues - Titularidade dos Recursos Hídricos e Lei da Água (2006), Rei dos Livros.
- Directiva n.º 2000/60/CE
- Lei 58/2005 de 29 de Dezembro
- Lei nº 13/2007
Regime legal do ruído (DL 292/2000) – Problema de âmbito de aplicação
0 comentários Publicada por Subturma 11 à(s) 21:56A principal dúvida surge pelo facto do citado diploma referir expressamente, no n.º 2 do seu art. 1.º, sob a epígrafe "Objecto e âmbito de aplicação", que o mesmo se aplica "ao ruído de vizinhança e às actividades ruidosas, permanentes e temporárias, susceptíveis de causar incomodidade", reportando de seguida a norma em questão, e entre outras situações, a "implantação, construção, reconstrução, ampliação e alteração da utilização de edifícios", e o n.º 10 do art. 5.º do mesmo diploma estabelecer que "O licenciamento ou a autorização do início de utilização, de abertura ou de funcionamento das actividades previstas no n.º 2 do artigo 1.º que se encontrem abrangidas pelo disposto nos n.ºs 2 a 4 do presente artigo carece de prévia certificação do cumprimento do regime jurídico sobre poluição sonora".
Antes de mais cabe dizer que o direito a um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado deve ser assumido como um direito subjectivo de todo e qualquer cidadão individualmente considerado, podendo ainda, e por outro lado, assumir-se, de acordo com a ordem jurídico-constitucional portuguesa, como direito a uma acção do Estado, ao qual está adstrito o dever jurídico de desenvolver os necessários mecanismos e procedimentos conducentes ao controlo e prevenção de acções poluidoras que concorram para a degradação da qualidade do ambiente, naquelas incluindo-se, obviamente, as acções que afectem negativamente a saúde e o bem-estar das populações.
Ora, entre os deveres cometidos ao Estado (e, naturalmente, às autarquias locais), neste âmbito, releva o específico dever de prevenção do ruído, contrapondo-lhe o correlativo direito dos administrados à protecção contra o ruído, direito este que goza de especial tutela garantística, merecendo, da parte dos órgãos e serviços da Administração Pública, uma especial e redobrada atenção. Com efeito, a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (cfr. n.º s 1 e 2 do art. 266º da Constituição e 3º e 4º do Código do Procedimento Administrativo), pelo que não pode deixar de acautelar, no exercício das funções que lhe são cometidas, o respeito pelo cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis em matéria de ruído, o que passa necessariamente pela observância dos níveis sonoros legalmente estabelecidos no que tange ao exercício de actividades ruidosas, assumindo aqui um papel relevante a intervenção fiscalizadora municipal.
O próprio legislador cominou, de resto, no actual regime jurídico, com a nulidade os actos de licenciamento de actividades ruidosas, praticados na vigência do mesmo, quando não sejam precedidos da certificação do cumprimento do regime jurídico sobre poluição sonora (cfr. n.º 12 do art. 5º do mesmo diploma).
De referir que o anterior regime jurídico sobre o ruído (o Dec. Lei nº 251/87 de 24 de Junho, alterado pelo Dec. Lei nº 292/89 de 2 de Setembro) tão pouco consagrava mecanismos de protecção legal aos ruídos caseiros, ou seja, aqueles que provêem normalmente das habitações (ao invés do que se sucede com o actual regime jurídico, que previu tal situação no seu art. 10º). De qualquer modo, a insonorização das habitações é alvo do competente estudo-projecto, apresentado antes da emissão da licença de construção, pelo que, à partida, o cumprimento do regime legal sobre a poluição sonora se acha assegurado. Acresce, de resto, que do texto do n.º 2 do artigo 1.º do Dec. Lei nº 292/2000, conjugado com os n.º s 2 a 4 e 10 do artigo 5º do mesmo diploma, não resulta que o licenciamento da utilização de um prédio destinado a habitação ou fracção com o mesmo fim careça de prévia certificação do cumprimento do regime jurídico instituído pelo citado diploma.
Entendo, pois, que a intenção do legislador seria impor a certificação prévia a que alude o n.º 10 do art. 5.º do Dec. Lei nº 292/2000, apenas às actividades efectivamente ruidosas ou potencialmente geradoras de ruído, como sejam os empreendimentos turísticos, as actividades industriais, bem como as de comércio (compreendendo-se aqui os estabelecimentos de restauração e bebidas) e de prestação de serviços, até porque estas duas últimas são exercidas muitas vezes em prédios ou fracções integrados em edifícios situados em zonas habitacionais, e ainda a actividade edificatória em sentido amplo - ou seja, as obras de construção civil - a qual é, pela sua própria natureza, susceptível de causar incomodidade pelo ruído que potencialmente gera.
Daqui decorre que a utilização habitacional não está dependente da apresentação prévia da certificação a que alude o citado n.º 10 do art. 5º do Dec. Lei nº 292/2000. Por sua vez, já o designado "ruído de vizinhança" encontra-se associado ao uso habitacional e às actividades que lhe são inerentes, conforme refere a alínea f) do n.º 3 do art. 3.º do Dec. – Lei n.º 292/2000, sendo que, quanto às situações susceptíveis de constituir tal tipo de ruídos, a protecção legal dos lesados é atribuída às autoridades policiais e não às administrativas (cfr. art. 10º).
Deste modo entendo que as câmaras municipais não deveriam exigir a apresentação prévia de certificação do cumprimento do regime jurídico sobre poluição sonora, instituído pelo Dec. Lei n.º 292/2000 de 14 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei n.º 259/2002 de 23 de Novembro, para o licenciamento da utilização dos edifícios destinados a habitação, quer quando considerados isoladamente, quer quando construídos em banda contínua ou geminados, ou ainda quando integrados em edifícios constituídos em propriedade horizontal, mas apenas para os edifícios ou suas fracções onde se pretenda desenvolver actividades ruidosas pela sua própria natureza ou susceptíveis de causar incomodidade pelo ruído que potencialmente sejam geradoras, designadamente indústrias (independentemente da sua classificação), empreendimentos turísticos, estabelecimentos destinados a comércio e serviços, no que se inserem os denominados estabelecimentos de restauração e bebidas.
Trabalho nº 2
A tutela penal do Ambiente
1. Enquandramento
1.1. O fenómeno de alargamento da tutela penal a novos bens jurídicos
A Revisão do Código Penal que teve lugar em 1995 implicou uma viragem no modo como o Direito encara a tutela do Ambiente: ao criar os crimes de danos contra a natureza (278º do CP) e poluição (279º do CP), o Código penal passa a proteger o Ambiente como um bem em si mesmo.
Este fenómeno de neocriminalização tendo em conta novos bens jurídicos merecedores de tutela penal vai contra uma tendência desformalizadora que se fez sentir na Reforma, nomeadamente através da substituição de penas de prisão.
A propósito desta contraposição de tendências na mesma Reforma, Fernanda Palma afirma: “Há um novo Direito Penal a gerir as antigas formas de criminalidade e há um velho Direito Penal a gerir as novas formas de criminalidade”.
1.2. Justificação da tutela penal do Ambiente
Esteve essencialmente na base desta modificação da tutela ambiental a progressiva mas efectiva tomada de consciência pela comunidade civil da gravidade da degradação ambiental e os difíceis futuros problemas de sustentabilidade ecológica. Cada vez é mais aceite pela sociedade em geral que comportamentos contra o meio ambiente sejam devidamente sancionados.
No entanto devemos ter em atenção que o Direito penal deve ser a ultima ratio, já que visa proteger os direitos e interesses essenciais (art. 18º nº2 da CRP) através de penas que podem significar graves restrições à liberdade, como a prisão. A tutela penal deve ser excepcional e o máximo consensual possível, já que implicam consenso social primário. Foi exactamente esta consciencialização das comunidades que permitiu em termos de legitimação penal a neocriminalização de infracções ambientais.
Por outro lado, a existência na Constituição de um Direito ao Ambiente enquanto Direito fundamental autónomo, legitima o legislador penal a agir em conformidade à defesa desse bem jurídico fundamental. Se encararmos a Constitução enquanto lei suprema de um ordenamento jurídico, ela expressa exactamente o projecto que uma determinada comunidade visa realizar, pelo que se exige uma congruência entre os bens constitucionais e os bens defendidos infraconstitucionalmente, nomeadamente no Código penal.
1.3. Fontes e conteúdo
Antes de 1995 em Portugal apenas existia tutela ambiental indirecta. Os arts. 269º e 271º 2 do CP protegem o Ambiente através da proibição de certas actividades mas o fim último das incrinações é a tutela da saúde. Igualmente na legislação penal extravagante, como a Lei da Caça ou a Lei dos Incêndios florestais, o valor patrimonial ou económico-social são o objecto da protecção.
Uma questão cada vez mais discutida é a de saber se poderá existir um Direito Penal Comunitário, vinculativo de todos os cidadãos portugueses em matéria ambiental.
Entretanto, do Código Penal surgem os tipos autónomos de crimes ambientais: Danos contra a Natureza (art. 278º); Poluição (art. 279º); Poluição com perigo comum (280º).
Nestes casos o crime tem uma natureza autónoma ou tendencialmente autónoma, já que o bem tutelado é o Ambiente em si próprio. Este facto afirma um conteúdo completamente diferente àqueles que até aqui eram denominados crimes ambientais: o objecto da protecção é o meio ambiente, delimitado enquanto fauna ou flora, habitat natural ou recursos de subsolo no crime de dano contra a natureza e água, solo, ar e poluição sonora no crime de poluição.
2. Os crimes contra o Ambiente
O primeiro crime ambiental do Código Penal é o crime de danos contra a natureza, consagrado no art. 278º. Para se verificar a existência deste crime é necessária desobediência das disposições legais e regulamentares protectoras do objecto protegido pelo art. 278º e ainda um efectivo dano ecológico. Deste modo, o crime de danos contra a natureza é um crime de desobediência qualificada pela ocorrência de um dano ambiental. Por outro lado, exige-se que este dano revista carácter de especial gravidade (“de forma grave”).
Outro crime ambiental é o crime de poluição, previsto no art. 279º do CP. È també um crime de desobediência qualificada pelo dano. Implica portanto desobediência a normas legais ou regulamentares mas exige-se um dano efectivo em medida inadmissível sob a forma de poluição da água, solos, ar ou som
Por fim o crime de poluição com perigo comum, presente no art. 280º do CP. Este não é já um crime ambiental autónomo na medida em que se visa proteger essencialmente a vida e integridade física dos seres humanos e não já o ambiente enquanto valor em si mesmo. De qualquer modo acaba por ser mais um meio de agravamento da tutela penal quando estão em causa valores ambientais, ainda que não primacialmente.
3. Dificuldades da criminalização dos danos ambientais
Em primeiro lugar deparamo-nos com a dificuldade de o bem jurídico ambiental ter um carácter misto – simultaneamente individual e supra-individual, ou seja é qualificável como interesse difuso, o que em termos de objectividade penal se revela complicado. Por outro lado, na maior parte das vezes o prejuízo ambiental existe com a contribuição de múltiplos agentes, o que traz uma dificuldade acrescida de responsabilização criminal.
Independentemente da qualificação do crime dificuldades surgem: se se tratar de um crime de dano verifica-se a exigência indispensável de provar que a lesão ambiental foi causada por uma determinada conduta; se se tratar de crime de perigo concreto há que provar que aquela conduta criou um perigo efectivo para o ambiente; se o crime for de perigo abstracto-concreto há que provar que uma dada conduta é em si mesma apta a produzir perigo.
Como predomina em Portugal a consagração de crimes de dano e tendo em atenção a crítica do dano ambiental acumulado já feita, existe ainda uma dificuldade maior que se prende com uma intervenção tardia, por se ter de verificar uma lesão efectiva, que é o que se devia evitar.
Bibliografia
- Ana Rita Campos, O problema da autoria no domínio da criminalidade ambiental, Relatório de Mestrado, 2006
- Fernanda Palma, Estudos Comemorativos do 150º Aniversário do Tribunal da Boa-Hora, 1995, Ministério da Justiça, pags.199 a 211
- José Gomes Canotilho, Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, pags. 153 a 169
- Paulo de Sousa Mendes, Vale a pena o Direito Penal do Ambiente?, 2000, AAFDL
- Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, 2005, Almedina, pags. 275 a 285
«Uma das razões para esse indeferimento relacionou-se com o facto de o tribunal ter considerado que ainda não havia adjudicação», referiu Bruno Pereira, advogado do BE. Agora que o executivo da Câmara da Covilhã aprovou, na semana passada, a venda de 49 por cento da Águas da Covilhã às empresas AGS e Hidurbe, o advogado espera que a acção principal que está a ser preparada tenha um desfecho diferente e trave o negócio.
Uma vez que a empresa municipal tem como objecto principal o abastecimento de água ao público, «de acordo a Lei da Água, isto faz com que só se permita à administração pública a celebração de contrato de concessão, impedindo a lei, de forma expressa, qualquer constituição de direitos sobre a utilização, gestão e exploração de um bem que é público por natureza, como é a água e os recursos hídricos», sublinha o responsável. "
QREN 2007-2013: uma oportunidade única para o Ambiente
0 comentários Publicada por Subturma 11 à(s) 22:38O Quadro de Referência Estratégico Nacional para os anos de 2007 a 2013 representa o enquadramento português da aplicação dos investimentos comunitários no nosso país.
É uma oportunidade enorme de aplicação de fundos comunitários em projectos que constituam mais valias para Portugal (enquadrados na política comunitária de coesão económica e social da UE), nomeadamente numa vertente ambiental. Resulta, aliás, expressamente da Resolução do Conselho de Ministros sobre o Quadro de Referência Estratégico Nacional, RCM nº25/2006 de 10 de Março, esta ideia:
"O QREN e os Programas Operacionais deverão prosseguir as seguintes prioridades estratégicas:
(...)
d) Assegurar a qualificação do território e das cidades traduzida, em especial, nos objectivos de assegurar ganhos ambientais, promover um melhor ordenamento do território"
A maneira como vão ser aplicados os fundos comunitários em Portugal, as prioridades de actuação e de investimento, irá reflectir uma estratégia (ou falta dela) em relação ao Ambiente, enquanto área estrutural do governo das sociedades modernas. Cabe, no entanto, também à sociedade civil e politica saber aproveitar as oportunidades geradas pelos investimentos respectivos, candidatando-se aos projectos.
Se em 2013 por exemplo não possuirmos uma politica de cidades mais evoluida, uma protecção e valorização ambiental mais eficaz e efectiva, uma melhor prevenção e gestão de riscos naturais teremos (todos, enquanto país) falhado redondamente. E aí não haverá volta a dar.
« O “1º Congresso Ambiente e Sociedade” partiu de uma iniciativa conjunta de um grupo de professores e investigadores do Instituto Superior de Ciências Educativas. A ideia inicial de se organizar mais uma oportunidade para a divulgação de temáticas associadas ao Ambiente foi rapidamente alargada para a execução de um debate científico de e para uma vasta comunidade académica que, entretanto, a nós se associou.
A 1ª edição do Congresso Ambiente e Sociedade, promovida pelo ISCE e apoiada pela Câmara Municipal de Odivelas, irá decorrer no Centro de Conferências de Odivelas, na Quinta da Memória, nos dias 2, 3 e 4 de Abril de 2008 e tem como tema global Alterações Climáticas: Ciência e Soluções. Com este tema, associamo-nos à celebração da década das Nações Unidas sobre Educação para o Desenvolvimento Sustentável (2005-2014).
Pretende-se com este Congresso constituir um momento e um espaço privilegiado de debate e divulgação de questões ambientais que afectam de maneira mais directa o quotidiano da nossa sociedade. Procuramos apresentar pontos de discussão, na área das ciências e tecnologias do ambiente, nas áreas associadas ao ordenamento do território, à governação do ambiente, às questões da cidadania e da relação entre a sociedade e o ambiente. »
Excerto do site do 1º Congresso Ambiente e Sociedade
Impostos ambientais: perspectivas
1. Enquadramento
1.1. Noção de imposto ambiental
O imposto ambiental entende-se enquanto uma prestação patrimonial de carácter positivo a favor de um ente público para satisfação de fins públicos, como a protecção ambiental. É, portanto, um mecanismo ao serviço do bem fundamental Ambiente, através do qual o Estado exerce as funções preventiva, restauradora e promocional (art. 66º 2 h da CRP).
Nas palavras de Cláudia Dias Soares é “aquele gravame que se aplica a bens que provocam poluição quando são produzidos, consumidos ou eliminados ou a actividades que geram um impacte ambiental negativo”. Ou seja, a lógica presente nos impostos fiscais é, por um lado, que acções úteis, necessárias à vida económico-social, mas lesivas do meio ambiente sejam alvo de sanções de modo a “compensar” esse dano e, por outro lado, a sanção de acções indesejáveis e ilegais visando a alteração de comportamentos.
Já tanto o EUROSTAT e a Comissão Europeia adoptam a definição mais lata de imposto ambiental enquanto “base tributável de um determinado elemento que se provou ser especialmente danoso para o ambiente quando usado ou libertado”.
1.2. Objecto e sujeitos
O imposto ambiental incide sobre índices directos de riqueza que sejam o resultado ou o meio de realização de uma actividade poluente ou ainda sobre índices mediatos de riqueza que se traduzam na sua utilização mediante o consumo de bens cuja produção, uso ou eliminação é susceptível de causar danos no meio ambiental.
Exige-se, assim, que o objecto do imposto ambiental seja uma actividade que além de apresentar uma relação directa com danos ambientais comprovados manifeste capacidade contributiva. Desta perspectiva, assente no princípio da necessidade, surge aliás a máxima de que não se deve eleger enquanto base de importo uma medida de riqueza mas sim uma medida de contaminação: é o Ambiente que se visa proteger directamente, portanto é a medida em que é afectado que deve ditar qual a tributação em causa.
O sujeito activo desta tributação é a própria administração fiscal nacional. A necessidade da centralidade da distribuição, estabilização e afectação de bens colectivos foi afirmada por W. Oates a este propósito mas parece pouco a pouco ultrapassar-se esse entendimento, atribuindo-se cada vez mais um papel de relevo às finanças locais na criação ou na gestão de impostos ambientais.
Já o sujeito passivo deve entender-se como sendo o agente que provoca a acção lesiva do meio ambiente, dentro da lógica do princípo do poluidor pagador. No entanto em termos conceptuais pode distinguir-se entre poluidor directo, aquele que materialmente com a sua actividade vai dar causa imediata às emissões poluentes, e poluidor indirecto, aquele que beneficia com a actividade poluente ou que cria as condições necessárias ao desenvolvimento desta. Do caso concreto, da eficácia e eficiência do imposto, e da equidade do resultado resultará então qual dos sujeitos deverá ser tributado ou se ambos.
1.3. Finalidades
Genericamente as finalidades dos impostos ambientais são a protecção do meio ambiente, tanto sob a vertente da prevenção como da recuperação. Podem, assim, identificar-se dois tipos de tributos ambientais: os que prosseguem uma finalidade extrafiscal, de incentivo; e os que visam uma finalidade recaudatória, redistributiva. Os primeiros visam directamente promover uma alteração de comportamentos e os segundos a obtenção de receitas para aplicar em projectos de defesa ecológica (recuperação ambiental).
O objectivo de ambos é, como afirma Cláudia Dias Soares, “permitir uma internalização das externalidades e ter um efeito estimulante, ainda que em grau diverso”.
Assim, é permitido ao imposto ambiental tanto actuar a jusante como a montante do problema do dano ambiental, ou seja, tanto provocando determinados comportamentos (desincentivando acções poluentes) como possibilitando a compensação pelos danos que efectivamente já foram verificados (aplicando o princípio do poluidor pagador) e o seu redireccionamento para a protecção ambiental.
2. Diferentes abordagens fiscais do Ambiente
A utilização do sistema fiscal para protecção do Ambiente está sujeita a diferentes formas de abordar o problema ambiental, das quais ressaltam quatro principais: os impostos ambientais per si; os agravamentos de impostos em virtude do factor degradação ambiental; benefícios fiscais incentivando comportamentos “amigos do Ambiente”; uma reforma estrutural do sistema fiscal tendo em conta o problema ambiental.
Nos anos sessenta e setenta assistimos a uma aposta nos impostos ambientais de finalidade recaudatória e nos anos oitenta e noventa nos impostos ambientais de finalidade extrafiscal. A partir do final da década de noventa e até hoje a tendência é na aposta nas reformas fiscais ecológicas, algo a que a actuação da União Europeia no sector não é indiferente.
Ainda assim, e porque não existiu ainda em Portugal uma autêntica revolução fiscal que contemple ab initio a problemática ambiental revela-se absolutamente fundamental a utilização de impostos ambientais específicos, que possam prosseguir a protecção ambiental. A ideia de completa tranformação do paradigma fiscal português, tendo em especial atenção as questões ambientais, compreende-se: existe uma necessidade aceite hoje em dia de transferir parte da carga fiscal incidente sobre o trabalho para comportamentos considerados insustentáveis, que sobreutilizam os recursos ambientais. É esta a ideia do tax-shift (designação utilizada por Jacques Delors para esta mudança de paradigma fiscal).
3. Desvantagens do imposto ambiental
Existem limitações comprovadas da utilização do sistema fiscal para protecção ambiental.
O primeiro é desde logo o facto de a sua eficiência plena apenas se verificar se estiverem reunidas todas as condições em que foi formulado. Ou seja, é necessário que os poluidores exibam diferentes CME, que os mercados sejam perfeitamente competitivos e que os agentes económicos disponham de toda a informação. Sem a verificação prática destas condições iniciais o imposto ambiental pode (pois ainda ssim é necessário verificar o caso concreto) vir a ser insuficiente e mesmo inútil.
O segundo é um problema de equidade já que se obriga o poluidor a pagar mais do que aquilo a que estaria obrigado segundo o princípio do poluidor pagador. Por outro lado, pode existir um efeito fortemente regressivo, só solucionável, se bem que nem sempre eficazmente, através de outros instrumentos fiscais já mencionados, como os benefícios fiscais.
A terceira dificuldade é a de calcular a real dimensão do dano ambiental e a sua exacta tradução monetária. Quanto custa uma descarga poluente num afluente de um grande rio? Ou a emissão clandestina de poluentes do ar?
Outra limitação ao uso de impostos ambientais será a perda de competitividade da economia nacional, ao condicionar-se o mercado tendo em conta não interesses particulares mas sim colectivos, principalmente se se tiverem em conta as concorrências internacionais (por exemplo entre uma empresa de um país que aplica impostos ambientais e uma outra de um país que não o faz).
4. As vantagens do imposto ambiental
Desde logo o imposto ambiental tem como principal vantagem a possibilidade de utilização do sistema fiscal colocando-o ao serviço do meio ambiente. Ao visar-se influenciar comportamentos através dos tributos consegue-se não só um efeito preventivo como um efeito de receita fiscal que poderá e deverá ser afectada à compensação dos danos fiscais.
Como refere Cláudia Dias Soares “A crença no facto de que, além de gerarem benefícios ambientais, os tributos ecológicos são capazes de remover outras ineficiências introduzidas na economia pelo sistema fiscal em vigor, permitindo que o financiamento público se realize a um custo menor do que aquele que tem hoje, levou alguns a falar de um duplo dividendo”. Assim, e apesar de Portugal ser considerado pela OCDE como um dos países que apresenta uma significativa componente de receitas fiscais geradas por impostos ligados ao ambiente, a autora considera que não nos podemos considerar satisfeitos pois não existe ainda uma verdadeira estratégia nesta área que abra as portas a uma revisão profunda do sistema fiscal tendo em atenção as necessidades de preservação ambiental.
O facto de se intervir no mercado tendo em conta interesses colectivos não deve, por outro lado, ser considerado como uma desvantagem concorrencial e/ou eocnómica. A consciência ecologista é hoje uma realidade e a diferenciação entre indústrias e mesmo entre empresas deve ser encarada como uma realidade e uma diferenciação necessária e positiva.
5. Conclusões
A utilização do imposto ambiental, apesar da possibilidade de outros meios de utilização do sistema fiscal ao serviço do Ambiente e apesar de ter algumas desvantagens significativas, deve ser encarado como um meio idóneo de se efectuar uma diferenciação positiva entre acções poluentes e não-poluentes, gerando assim alternativas aos comportamentos poluentes ou, no caso de isso não ser possível, compensando o meio ambiente com investimentos significativos na regeneração ecológica.
A União Europeia tem vindo a pressionar Portugal para cumprir padrões ambientais superiores (são várias as condenações portuguesas neste domínio), pelo que parece inevitável que o sistema fiscal português cada vez mais reflicta os princípios ambientais e esta vertente de protecção do Ambiente, no fundo colocando o sistema fiscal nacional ao serviço do cumprimento da Constituição (art. 66º nº 2 h).
Bibliografia:
- Carlos Lobo, Imposto Ambiental. Análise jurídico-financeira, revista jurídica do Urbanismo e Ambiente, nº 2, Dezembro 1994, pags. 11 a 49
- Cláudia Dias Soares, Estudos de Direito do Ambiente, Publicações Universidade Católica, 2003, pags. 23 a 48
- Cláudia Dias Soares, O imposto fiscal, Cadernos CEDOUA, Almedina, pags. 9 a 42
- Cláudia Soares, O imposto ecológico – Constributo para o estudo dos intrumentos económicos de defesa do Ambiente, STVUDIA IVRIDICA 58, Coimbra Editores
- W. Oates, Fiscal federalism, New York, 1972, pags. 3 a 11