A) Introdução
A estratégia de desenvolvimento preconizada para Portugal tem a sua base num documento estratégico, a Resolução do Conselho de Ministros nº 25/2006, 10 de Março, que cria o Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) e Programas Operacionais para o ciclo de intervenções estruturais 2007-2013. Este ciclo resulta de um Acordo alcançado no Conselho da União Europeia de Dezembro de 2005 relativo a apoios comunitários.
A Resolução aposta numa vertente essencialmente não física, ie, privilegia as áreas da educação, qualificação, inovação e empreendedorismo, tendo como meta que estas se traduzam numa maior produtividade, competitividade, emprego e desenvolvimento sustentável cabendo aos Programas Operacionais (PO) suportar essa filosofia geral de promoção da qualificação dos portugueses, coesão social, qualificação do território e das cidades, e eficiência da governação, materializando-se em objectivos específicos para os próximos sete anos de vigência do QREN.
Foi no âmbito da preparação do Quadro (QREN), e dos Programas Operacionais que o compõem que se pretendeu, pela primeira vez, fazer aplicar a Directiva Europeia 2001/42/CE de 27 de Junho, relativa à avaliação dos efeitos de certos planos e programas no ambiente, ao processo de preparação de um conjunto de Programas Operacionais. Esta tinha como principais requisitos:
– estabelecer um elevado nível de protecção ambiental, contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas e promover um desenvolvimento sustentável. (art. 1º)
– preparação de um relatório ambiental com a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos e dealternativas razoáveis, tendo em conta o objectivo e o âmbito de aplicação territorial respectivo. Relatório ambiental (nº 1, art. 5º)
– descreve o conteúdo do relatório que inclui a descrição dos objectivos do programa e das relações do programa com outros planos e programas pertinentes, os aspectos ambientais pertinentes relativamente a biodiversidade, população, saúde humana, fauna, flora, solo, água, atmosfera, factores climáticos, bens materiais, património cultural (incluindo arqueológico e arquitectónico), paisagem e inter-relação dos factores mencionados. Conteúdo do relatório (Anexo I)
– Consultar as autoridades com responsabilidades ambientais específicas, para determinar o alcance e nível de pormenor do relatório ambiental. (nº 4, art. 5º)
– Facultar o relatório ambiental e programa, às autoridades com responsabilidade ambiental específica, e ao público, em prazos adequados para obter observações, previamente à aprovação do programa, identificando as autoridades referidas, bem como o público afectado ou interessado, incluindo organizações não-governamentais pertinentes e outras organizações interessadas. (art. 6º)
– proceder à consulta de estados membros potencialmente afectados, se se justificar em função do âmbito das incidências do programa em avaliação. Consultas transfronteiriças (art. 7º)
– tomar em consideração no processo de programação os resultados da avaliação e consultas realizadas. Influência na decisão (art. 8º)
– Através de declaração, informar o público e as autoridades consultadas, sobre a forma como as considerações ambientais foram tidas em consideração no programa, apresentar o programa e as medidas de controlo que darão cumprimento ao art. 10º. Informação sobre a decisão (art. 9º)
Ora até ao ano passado não havia legislação nacional que tivesse transposto a mencionada directiva, competindo ao Estado- membro assegurar a sua aplicação a planos e programas nacionais a serem preparados para o período de 2007-2013.
De modo a por termo à omissão o nosso legislador criou o Decreto- Lei n.º 232/07, 15 de Junho, onde consagra os supra referidos requisitos bem como a obrigatoriedade do procedimento de avaliação ambiental de planos e programas em Portugal. Para além disto o Decreto- Lei assegura ainda a aplicação da Convenção de Aarhus, de 25 de Junho de 1998, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva nº 2003/35/CE de 26 de Maio, que estabelece a participação do público na elaboração de planos e programas relativos ao ambiente. Tendo consciência de que a avaliação de impactes ambientais de projectos se encontra muitas vezes condicionada por planos ou programas nos quais esses se integram, o que acaba por limitar a apresentação de soluções alternativas ecologicamente mais sustentáveis duranto o processo de decisão, celebrou-se o Protocolo de Kiev, relativo à avaliação ambiental estratégica num contexto Transfronteiriço. Também este protocolo encontra acolhimento entre nós por via do referido Decreto- Lei.
B) A Avaliação Ambiental Estratégica
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é um instrumento de avaliação de impactes que actua a nível estratégico contribuindo para a integração das considerações de natureza ambiental, a prossecução de objectivos de sustentabilidade nos PO sujeitos à sua aplicação e a avaliação de oportunidades e riscos de estratégias de acção no quadro de um desenvolvimento sustentável.
A Avaliação Ambiental Estratégica deverá permitir alcançar os seguintes objectivos:
Assegurar uma visão estratégica e uma perspectiva alargada em relação às questões ambientais, num quadro de sustentabilidade;
Assegurar a integração das questões ambientais no processo de decisão, enquanto as opções ainda estão em discussão;
Auxiliar na identificação, selecção e justificação de opções ganhadoras (win-win) face aos objectivos de ambiente e desenvolvimento;
Detectar problemas e oportunidades, sugerir programas de gestão e monitorização estratégica;
Assegurar processos participados e transparentes, que envolvam todos os agentes relevantes;
Produzir contextos de desenvolvimento mais adequados a futuras propostas de desenvolvimento.
Fortalecer e facilitar a AIA de projectos
Atendendo a estes objectivos a AAE reveste um carácter:
· Integrador
· Orientado para a sustentabilidade
· Focado
· Verificável
· Participativo
· Iterativo
C) Funções da AAE:
· Função de integração – Esta função é prosseguida através da percepção de quais os factores críticos para a decisão passando pela correcta identificação dos momentos chave em que as decisões fundamentais devem ser tomadas e onde os contributos de AAE se mostram relevantes. É necessário assegurar que esses contributos sejam disponibilizados para a decisão de forma útil e oportuna. Para o conseguir há que estruturar uma boa inter-ligação entre as equipas de AAE e as equipas de planeamento ou programação sujeitos à avaliação, assegurando a partilha de técnicas, de abordagens e conhecimentos de modo a minimizar os riscos de uma actuação futura. Ou seja, o que se pretende é que haja um envolvimento que se revele produtivo entre todas as entidades de um processo de decisão sobre determinado (s) projecto (s) indo para além de uma mera obrigação de consulta pública.
· Função de avaliação - Corresponde à avaliação de impactes atendendo-se às oportunidades que podem ser criadas e riscos que devem ser considerados na escolha da melhor estratégia de acção.
· Função validação - Corresponde a um “controlo” do desempenho da AAE em relação à avaliação de tendências de evolução, opções estratégicas, riscos e oportunidades em fase de elaboração de planos e programas, e ao acompanhamento e verificação de incertezas em fase de implementação, ie, consiste numa validação da avaliação das estimativas programadas. Esta validação terá de ser feita à medida que se vai desenrolando o processo decisório, quer na sua fase de implementação quer na fase de revisão.
D) Componentes da AAE:
- Componente técnica - é o que está na base da definição de objectivos, de metas e de indicadores, que identifica e realiza estudos relevantes para cada um dos factores críticos de decisão, permitindo reunir a informação necessária e suficiente face aos dados disponíveis. Assume importância especial importância nos momentos críticos de decisão, identificados na componente processual, e escolhe as técnicas adequadas para avaliação.
- Componente processual - componente que assegura a inter-ligação entre um processo de AAE e os processos decisórios de planeamento e programação, permitindo à AAE ser um processo flexível e adaptável a cada caso.
- Componente de comunicação – é a trave mestra de toda a avaliação. Sendo crucial em processos de participação e envolvimento de agentes, permite que seja assegurada a partilha de informação e o cruzamento das múltiplas perspectivas, a formação de opinião, uma visão integrada e processos participativos adequados ao problema e aos momentos críticos de decisão.
E) Princípios metodológicos
Tendo em conta a natureza estratégica do modelo de AAE, podemos definir os seguintes princípios metodológicos:
- A AAE é simultaneamente elaborada com a concepção e formulação das propostas de
planeamento e programação e está dependente dos conteúdos preparados nesse contexto, e da respectiva escala de planeamento e programação, assegurando-se uma forte inter- ligação com todos os processos de decisão inerentes.
2. A integração da AAE no processo de elaboração do plano e programa traduz-se na articulação de processos, calendários, consultas, partilha de dados de base e informação.
3. A AAE é objecto de relatório separado dos planos e programas.
4. A informação de base a utilizar em AAE é a informação disponível para análise a uma escala de referência que permita lidar com o plano no seu todo. O pormenor na informação e os resultados em AAE não devem ultrapassar o pormenor dos respectivos planos e programas.
5. AAE trabalha com referenciais, documentos de política e estratégia nacional, europeia e internacional, com relevância para o âmbito de actuação dos respectivos planos e programas.
6. A consulta do público e das entidades com responsabilidade ambiental é faseada para se possibilitar a integração das observações recolhidas, de forma atempada, na formulação dos planos e programas.
F) A metodologia seguida pela AAE:
Podemos distinguir três fases fundamentais:
Factores Críticos para a Decisão e Contexto para AAE - o objectivo é estruturar o contexto em que a AAE se irá realizar. Nesta fase procede-se à identificação e compreensão clara do objecto de avaliação, ou seja qual a estratégia subjacente ao plano ou programa. Deve-se também seleccionar os FCD que irão estruturar e conferir a focagem à análise e à avaliação estratégica, estabelecendo o alcance da avaliação ambiental, o contexto institucional e o quadro de agentes a envolver, bem como a estratégia de comunicação. É aqui que surge a inter-ligação processual entre a AAE e os processos de planeamento ou programação. Sendo um momento fundamental de informação ao processo de planeamento e programação, assegura o envolvimento de todos os agentes relevantes, designadamente, das entidades com responsabilidade ambiental na definição dos FCD que estabelecem o alcance da AAE, e o nível de pormenorização a realizar em AAE através dos respectivos critérios de avaliação. Desta fase devem resultar os FCD que irão estruturar a análise e avaliação em AAE
- Análise e Avaliação - o objectivo é realizar os estudos técnicos de acordo com os FCD seleccionados e o nível de pormenorização e alcance estabelecido, que permitem fazer a análise de tendências e a avaliação das oportunidades e riscos em termos ambientais e de sustentabilidade, bem como estabelecer directrizes que constituam orientações ou recomendações da AAE e que devem ser implementadas em fase de seguimento. É uma fase onde a cenarização de futuros desejáveis tem um papel central na identificação e avaliação de opções estratégicas e, subsequentemente, das propostas que dão forma à estratégia de desenvolvimento. Esta fase deve constituir igualmente um momento fundamental de envolvimento de todos os agentes relevantes na discussão dos riscos e oportunidades estratégicas do plano ou programa em preparação. Desta fase deverão resultar conclusões para a decisão relativamente às opções estratégicas do plano ou programa que melhor integram as questões ambentais e de sustentabilidade, bem como as directrizes a seguir e as medidas de controlo a serem aplicadas em fase de seguimento.
- Seguimento - tem como objectivo único e muito claro, o de dar sequência a um programa de seguimento que deverá acompanhar o ciclo de planeamento e programação nos dois, três, quatro, ou mais anos que o mesmo venha a seguir, e concretizar a sua aplicação. Este programa de seguimento é de importância fulcral para trabalhar as múltiplas dimensões de incerteza que caracterizam qualquer processo de decisão estratégico, e para poder continuar a assegurar o contributo da AAE na integração das questões de ambiente e sustentabilidade no processo dedecisão.
G ) O Procedimento do Decreto-Lei nº 232/2007
A análise deste DL começa pela definição do que seja a Avaliação Ambiental e o que se considera como Planos e Programas, (art. 2º)
Como Avaliação Ambiental entende-se a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão fi nal sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final (alínea a))
Como Planos e Programas consideram-se todos os planos e programas (alínea b), incluindo os co-financiados pela União Europeia desde que a sua elaboração, alteração ou revisão resulte de exigência legal, regulamentar ou administrativa não podendo dizer respeito à defesa nacional ou à protecção civil. Os programas não podem revistir natureza financeira ou orçamental não se aceitando que sejam financiados ao abrigo dos períodos de programação abrangidos pelos Regulamentos (CE) n.ºs 1989/2006, de 21 deDezembro, e 1257/99, do Conselho. (ex: PDM)
Dentro destes planos ficam sujeitos a avaliação ambiental: Os planos e programas para os sectores da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos e que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos mencionados nos anexos I e II do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio (alínea a)) bem como os planos e programas que, atendendo aos seus eventuais efeitos num sítio da lista nacional de sítios, num sítio de interesse comunitário, numa zona especial de conservação ou numa zona de protecção especial, devam ser sujeitos a uma avaliação de incidências ambientais nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro (alínea b)).
Toda a máquina procedimental começa com um projecto de Plano ou Programa. Uma vez conseguida a delimitação dos objectivos do Plano procede-se à averiguação da necessidade da sua sujeição à avaliação ambiental, competência essa incumbida à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa (art. 3/2). A entidade poderá, neste âmbito, proceder à consulta, nomeadamente, da Agência Portuguesa do Ambiente, o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I. P., o Instituto da Água, I. P., as Administrações de Região Hidrográfica, I. P., as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, as autoridades de saúde ou os municípios da área abrangida pelo plano. O objetivo desta consulta é permitir às entidades que, em virtude das suas responsabilidades ambientais e às quais interessam os efeitos ambientais resultantes do plano ou programa em causa, (art. 3/3) sejam ouvidas e nos representem enquanto titulares de um interesse difuso manifestando-se no âmbito de um projecto futuro tomando parte nesta fase inicial de decisão. Os pareceres destas entidades terão de ser emitidos no prazo de 20 dias.
É de notar que há um controlo mais restrito relativamente aos projectos em que se assuma que os efeitos serão mais significativos para o ambiente. Neste caso é necessário um despacho conjunto do membro do governo responsável pelo ambiente em colaboração com outro membro do governo competente em razão da matéria. Este despacho tem como objectivo analisar os efeitos do projecto e caso estes se enquadrem nos critérios (não taxativos) do Anexo ao DL os membros do governo devem proceder à elaboração do despacho. Para além disto exige-se a publicidade, por parte da Entidade autora do Projecto, da decisão na Internet de modo a dar conhecimento ao público em geral. (art. 3/7) Este procedimento não retira a faculdade de proceder à consulta das entidades supra referidas. (art 3/6)
Tomada a decisão no sentido favorável à avaliação, e não se encontrando o Plano/ Programa isento desse processo (art. 4º), compete à entidade responsável pela elaboração do plano/ programa a definição dos contornos do mesmo, de modo a que lhe seja possível determinar o âmbito da avalição ambiental a realizar, bem como o alcance e nível de pormenorização da informação a incluir no relatório ambiental (art. 5/1). Tal como ocorreu para a fase de sujeição do Projecto/ Programa também aqui se procede à consulta das entidades com responsabilidade ambiental surgindo novamente a figura do parecer, sendo inclusive o prazo o mesmo (20 dias), (art 5/3 e 4). Entendo, porém, que neste caso a consulta revistirá carácter obrigatório,“ a entidade solicita parecer..”, uma que vez não se deu possibilidade às referidas entidades de se pronunciarem anteriormente em sede de sujeição a avalição, procedimento que como já se referiu é facultativo naquela fase,“ o plano/programa pode ser objecto de consulta”. Esta posição é reforçada pelo disposto no nº4 do mesmo artigo uma vez que, se a entidade autora do projecto tiver requerido o parecer na fase de sujeição a avaliação (art. 3/3), esse parecer terá já de conter a pronúncia sobre o âmbito e alcance da informação a incluir no relatório, não sendo necessária nova intervenção das entidades nesta segunda fase visto já se terem pronunciado sobre ela desde o ínicio. Ou seja, as entidades com influência a nível ambiental terão obrigatoriamente de ser ouvidas no processo de tomada de decisão, seja na primeira seja na segunda fase do mesmo, não se podendo negar deste modo o peso que as mesmas revestem na defesa do ambiente uma vez que condicionam a decisão da entidade que elabora o projecto. Trata-se no fundo de uma garantia de imparcialidade exigível perante uma matéria tão sensível como o ambiente.
Definido o âmbito do plano/programa, bem como da avaliação, estrutura-se o projecto do primeiro e elabora-se o Relatório Ambiental (art. 6º). No relatório o autor do programa identifica e avalia os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação dom plano/ programa, apresentando alternativas razoáveis (art. 6/1). Quanto a requisitos, o relatório tem de conter os elementos referidos nas várias alíneas do n. 1, retirando-se deste conjunto que este constitui o corolário de todas as actividades realizadas, tendo em conta as análises e avaliações conduzidas e os contributos obtidos através do envolvimento de todas as autoridades competentes e dos agentes interessados relevantes nas fases anteriores. É no relatório que se regista por escrito todo o processo conduzido até à submissão ao processo de aprovação do plano ou programa, e deve acompanhar a versão final do plano ou programa (art. 6/1). De acordo com o art 7º. deve ser preparado um RA preliminar para obter comentários dos agentes relevantes do público e das entidades públicas e privadas junto com um rascunho do plano ou programa em fase da respectiva discussão pública. Desta forma possibilita-se a integração no RA final de todos os comentários e contributos relevantes obtidos junto dos agentes relevantes.
Depois de elaborado o Relatório e procedidas todas as consultas elabora-se a versão final do plano/ programa. Se esta versão for aprovada, procede-se ao envio da mesma à Agência Portuguesa do Ambiente para que esta emita a Declaração Ambiental (art.10º).
A Declaração Ambiental destina-se a informar o público e as autoridades consultadas sobre a decisão, em particular sobre a forma como as considerações ambientais foram tidas em consideração durante a preparação e elaboração do plano ou programa, e apresentar o programa e as medidas de controlo. Nos termos do DL essa declaração deve conter:
i) A forma como as considerações ambientais e o relatório ambiental foram integrados no plano ou programa;
ii) As observações apresentadas durante a consulta realizada nos termos de instituições e público sobre o relatório ambiental e os resultados da respectiva ponderação, devendo ser justificado o não acolhimento dessas observações;
iii) Os resultados das consultas transfronteiriças realizadas;
iv) As razões que fundamentaram a aprovação do plano ou programa à luz de outras alternativas razoáveis abordadas durante a sua elaboração;
v) as medidas de controlo dos efeitos significativos no ambiente (art. 11º)
H) Articulação entre AAE e AIA:
Ao falarmos de AAE é impossível não pensarmos na AIA uma vez que são instrumentos que possuem uma raiz comum, a avaliação de impactes resultantes de projectos a longo prazo.
Não obstante esta semelhança a verdade é que têm um objecto de avaliação diferente:
Enquanto que na AAE lidamos com estratégias de desenvolvimento futuro e por isso com um elevado nível de incerteza, na AIA estamos perante propostas e medidas concretas e objectivas para execução de projectos em AIA.
Estas duas figuras seguem regimes de avaliação e decisão diferentes podendo assim fazer-se a distinção entre:
· Metodologia para AAE que segue o tradicional modelo de base AIA – o objectivo é avaliar as soluções propostas num plano ou programa e os seus efeitos. Soluções estas propostas que surgem como resultados, e não como meios para atingir objectivos. A função da AAE será avaliar os impactes desses resultados perante um conjunto de factores ambientais.
· Metodologia para AAE que segue um modelo de base estratégica – o objectivo é avaliar as estratégias propostas durante um processo de planeamento e programação de modo a que estas sejam capazes de cabalmente responder aos objectivos e problemas estratégicos pensados a longo prazo. Neste caso, à AAE cabe analisar e discutir outras opções estratégicas alternativas que se afigurem como mais incentivadoras a um ambiente mais integrado e sustentável, respondendo aos mesmos problemas e objectivos estratégicos. A análise é centrada nos objectivos de desenvolvimento e não nas acções propostas no plano ou programa como soluções ou resultados.
A AAE é estratégica e de longo prazo, resultando num processo de decisão cíclico e contínuo (preâmbulo do Decreto-Lei nº 232/2007), onde não se procura saber o que é o futuro mas tenta-se idealizar um que seja ambientalmente sustentável. Claro que esta projecção a longo prazo conhece algumas dificuldades dado o seu carácter vago, a insuficiência de dados e a constante mutação da realidade envolvente. Mas há formas de minimizar esse risco, nomeadamente, pela boa preparação (recorrendo a diversos estudos e tentando evitar, como acontece na maioria dos casos, que a decisão estratégica seja tomada somente perante um quadro crítico do procedimento) e desenvolvimento de planos, programas e projectos bem estruturados. Sendo uma projecção futura.. o projecto pode nunca vir a ver a luz do dia.
A AIA tem como base uma perspectiva de execução de curto e médio prazo , o processo é motivado por propostas concretas de intervenção. Ao contrário da AAE projecta-se o futuro tendo como base todos os promenores do projecto de intervenção não existindo portanto uma indefinição quanto ao que se pretende realmente fazer.
A articulação entre estes dois regimes encontra-se prevista no art. 13º do DL que dispõe que os projectos sujeitos a AIA que se encontrem enquadrados num plano/ programa devem, sempre que possível, ser objecto de avaliação ambiental simultaneamente com o respectivo plano/ programa. Os resultados da avaliação ambiental de plano/programa realizada nos termos do DL serão depois ponderados para efeito de definição de âmbito do estudo de impacte ambiental (EIA) uma vez que este pode ser instruído com os elementos constantes do relatório ambiental ou da declaração ambiental que sejam adequados e se mantenham actual.
I) Conclusão
Estando já no final deste trabalho permito-me tecer alguns elogios à Avaliação Ambiental Estratégica. Estes elogios vão dirigidos a três vectores que eu considero como sendo os pilares do DL e consequentemente da AAE. São eles: A perspectiva, a técnica e a facilitação da tomada de decisão aliada à estratégia de comunicação.
Quanto à perspectiva e sua relação com o objecto da AAE:
A política de sucesso da AAE passa primordialmente por uma clara definição do objecto de avaliação (plano ou programa). É necessário entender que a sujeição do projecto a avaliação tem as suas causas e que este pretende, através de objectivos ambiciosos, solucionar os problemas existentes e futuros. Para tal é necessário trabalhar com quatro elementos:
- Quadro de referência estratégico (QRE), no qual se apresentam as macro-orientações de política nacional, europeia e internacional, e os objectivos e metas de longo prazo estabelecidos em matéria de ambiente e de sustentabilidade;
- Questões estratégicas (QE) fundamentais, que traduzem os objectivos estratégicos do plano ou programa e o seu potencial com implicações ambientais.
-Factores ambientais (FA) pertinentes para avaliação, seleccionados em face do alcance e da escala do objecto de avaliação
Avaliação técnica
As actividades de análise e avaliação técnica têm na sua base a realização de estudos pragmáticos e de grande objectividade, que permitem reunir a informação relevante e consubstanciar a avaliação.
A AAE considera os cenários desenvolvidos pelos processos de planeamento e programação. Eles constituem uma das peças fundamentais para realizar uma boa análise e avaliação estratégica, uma vez que permitem:
- compreender a evolução do plano/programa face a cada cenário;
- calcular quais serão os efeitos significativos do plano/programa para cada cenário;
- reunir as opções consideradas ideais para evitar ou reduzir esses efeitos, assegurando o cumprimentos dos objectivos estratégicos.
Com a AAE consegue-se compreender qual o cenário mais favorável para desenvolvimento integrado e sustentável.
Todos os estudos têm como referência três momentos distintos: o passado histórico, a situação actual e as tendências futuras. A avaliação das tendências futuras toma em consideração os cenários de planeamento e programação e contempla as tendências de evolução na ausência do plano ou programa (objecto de avaliação). É fundamental no diagnóstico considerar a evolução que levou à situação actual porque só assim, e tendo como base todo um conhecimento adquirido, se consegue a análise dinâmica que demonstra as tendências de evolução ao longo do tempo e que nos ilumina quanto às opções do plano que são mais razoáveis, melhor realizam ganhos ambientais e que diminuem as externalidades negativas garatindo a sustentabilidade.
A avaliação das oportunidades e riscos deverá ter como bússula o QRE nacional, europeu e internacional, ou seja, os objectivos e metas estabelecidos para protecção ambiental bem como os objectivos e metas de desenvolvimento sustentável que, no seu conjunto, devem ser utilizados como referencial para avaliação das oportunidades e riscos das estratégias em avaliação.
A AAE marca a diferença uma vez que aposta na elaboração de directrizes para as diferentes fases do processo de planeamento e programação, bem como para a monitorização, gestão e avaliação subsequente. Com esta opção estabelece-se todo um programa de seguimento para planeamento ou programação que é controlado por um quadro de governança institucional. De tudo isto resulta que a componente técnica deve orientar-se para dar contributos em momentos críticos de decisão.
Facilitação da tomada de decisão e comunicação
Penso que este é, de facto, o grande mérito da AAE: a criação de processos de transparência em relação a decisões de estratégia. A transparência no âmbito procedimental da AAE não fica apenas ao nível da informação clara sobre as decisões que são tomadas, e na sua justificação, vai mais além, na tomada em consideração de diferentes perspectivas que representam os valores da sociedade.
Com a AAE criam-se todas as condições necessárias à formulação de decisões finais sustentáveis, orientando-se numa perspectiva estratégia e não de resultados, abrindo aqui e ali janelas de decisão influenciadoras de todo o processo de decisão.
Para conseguir reunir todos estes aspectos é fundamental comunicar, sendo mesmo uma opção estruturante em AAE.
O modelo de base estratégica para AAE constitui assim uma abordagem inovadora na
medida em que usa o diálogo, a persuasão e a negociação como técnicas ao longo de todo o processo. Estabelece um quadro de governança institucional e participação e reconhece diferentes perspectivas.
Em suma, a AAE:
- Procede ao diagnóstico de tendências, não de momentos. A caracterização do ponto de
partida assenta numa análise de tendências. O que interessa é a análise dinâmica e não a
análise estática.
- Desenvolve estudos que contribuem para a análise dos FCD e vão influenciando a decisão, diminuindo assim a perspectiva de ser apenas um estudo de AAE que acaba num relatório ambiental.
- Analisa e avalia as estratégias para diferentes cenários de futuro.
- Prioriza a exploração de opções que permitam uma escolha, e não a mitigação, antecipando e evitando riscos (ou impactes negativos) e explorando oportunidades (ou impactes positivos).
- Assenta fortemente no seguimento. Constitui-se como um processo: concepção, avaliação, monitorização – segue o ciclo de planeamento ou de programação.
- Prepara vários pareceres e relatórios, curtos e sucessivos, que acompanham as várias fases e actividades em AAE e são informativos nas janelas de decisão.
Isabel Machado, nº 14475, Subturma 3
A estratégia de desenvolvimento preconizada para Portugal tem a sua base num documento estratégico, a Resolução do Conselho de Ministros nº 25/2006, 10 de Março, que cria o Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) e Programas Operacionais para o ciclo de intervenções estruturais 2007-2013. Este ciclo resulta de um Acordo alcançado no Conselho da União Europeia de Dezembro de 2005 relativo a apoios comunitários.
A Resolução aposta numa vertente essencialmente não física, ie, privilegia as áreas da educação, qualificação, inovação e empreendedorismo, tendo como meta que estas se traduzam numa maior produtividade, competitividade, emprego e desenvolvimento sustentável cabendo aos Programas Operacionais (PO) suportar essa filosofia geral de promoção da qualificação dos portugueses, coesão social, qualificação do território e das cidades, e eficiência da governação, materializando-se em objectivos específicos para os próximos sete anos de vigência do QREN.
Foi no âmbito da preparação do Quadro (QREN), e dos Programas Operacionais que o compõem que se pretendeu, pela primeira vez, fazer aplicar a Directiva Europeia 2001/42/CE de 27 de Junho, relativa à avaliação dos efeitos de certos planos e programas no ambiente, ao processo de preparação de um conjunto de Programas Operacionais. Esta tinha como principais requisitos:
– estabelecer um elevado nível de protecção ambiental, contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas e promover um desenvolvimento sustentável. (art. 1º)
– preparação de um relatório ambiental com a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos e dealternativas razoáveis, tendo em conta o objectivo e o âmbito de aplicação territorial respectivo. Relatório ambiental (nº 1, art. 5º)
– descreve o conteúdo do relatório que inclui a descrição dos objectivos do programa e das relações do programa com outros planos e programas pertinentes, os aspectos ambientais pertinentes relativamente a biodiversidade, população, saúde humana, fauna, flora, solo, água, atmosfera, factores climáticos, bens materiais, património cultural (incluindo arqueológico e arquitectónico), paisagem e inter-relação dos factores mencionados. Conteúdo do relatório (Anexo I)
– Consultar as autoridades com responsabilidades ambientais específicas, para determinar o alcance e nível de pormenor do relatório ambiental. (nº 4, art. 5º)
– Facultar o relatório ambiental e programa, às autoridades com responsabilidade ambiental específica, e ao público, em prazos adequados para obter observações, previamente à aprovação do programa, identificando as autoridades referidas, bem como o público afectado ou interessado, incluindo organizações não-governamentais pertinentes e outras organizações interessadas. (art. 6º)
– proceder à consulta de estados membros potencialmente afectados, se se justificar em função do âmbito das incidências do programa em avaliação. Consultas transfronteiriças (art. 7º)
– tomar em consideração no processo de programação os resultados da avaliação e consultas realizadas. Influência na decisão (art. 8º)
– Através de declaração, informar o público e as autoridades consultadas, sobre a forma como as considerações ambientais foram tidas em consideração no programa, apresentar o programa e as medidas de controlo que darão cumprimento ao art. 10º. Informação sobre a decisão (art. 9º)
Ora até ao ano passado não havia legislação nacional que tivesse transposto a mencionada directiva, competindo ao Estado- membro assegurar a sua aplicação a planos e programas nacionais a serem preparados para o período de 2007-2013.
De modo a por termo à omissão o nosso legislador criou o Decreto- Lei n.º 232/07, 15 de Junho, onde consagra os supra referidos requisitos bem como a obrigatoriedade do procedimento de avaliação ambiental de planos e programas em Portugal. Para além disto o Decreto- Lei assegura ainda a aplicação da Convenção de Aarhus, de 25 de Junho de 1998, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva nº 2003/35/CE de 26 de Maio, que estabelece a participação do público na elaboração de planos e programas relativos ao ambiente. Tendo consciência de que a avaliação de impactes ambientais de projectos se encontra muitas vezes condicionada por planos ou programas nos quais esses se integram, o que acaba por limitar a apresentação de soluções alternativas ecologicamente mais sustentáveis duranto o processo de decisão, celebrou-se o Protocolo de Kiev, relativo à avaliação ambiental estratégica num contexto Transfronteiriço. Também este protocolo encontra acolhimento entre nós por via do referido Decreto- Lei.
B) A Avaliação Ambiental Estratégica
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é um instrumento de avaliação de impactes que actua a nível estratégico contribuindo para a integração das considerações de natureza ambiental, a prossecução de objectivos de sustentabilidade nos PO sujeitos à sua aplicação e a avaliação de oportunidades e riscos de estratégias de acção no quadro de um desenvolvimento sustentável.
A Avaliação Ambiental Estratégica deverá permitir alcançar os seguintes objectivos:
Assegurar uma visão estratégica e uma perspectiva alargada em relação às questões ambientais, num quadro de sustentabilidade;
Assegurar a integração das questões ambientais no processo de decisão, enquanto as opções ainda estão em discussão;
Auxiliar na identificação, selecção e justificação de opções ganhadoras (win-win) face aos objectivos de ambiente e desenvolvimento;
Detectar problemas e oportunidades, sugerir programas de gestão e monitorização estratégica;
Assegurar processos participados e transparentes, que envolvam todos os agentes relevantes;
Produzir contextos de desenvolvimento mais adequados a futuras propostas de desenvolvimento.
Fortalecer e facilitar a AIA de projectos
Atendendo a estes objectivos a AAE reveste um carácter:
· Integrador
· Orientado para a sustentabilidade
· Focado
· Verificável
· Participativo
· Iterativo
C) Funções da AAE:
· Função de integração – Esta função é prosseguida através da percepção de quais os factores críticos para a decisão passando pela correcta identificação dos momentos chave em que as decisões fundamentais devem ser tomadas e onde os contributos de AAE se mostram relevantes. É necessário assegurar que esses contributos sejam disponibilizados para a decisão de forma útil e oportuna. Para o conseguir há que estruturar uma boa inter-ligação entre as equipas de AAE e as equipas de planeamento ou programação sujeitos à avaliação, assegurando a partilha de técnicas, de abordagens e conhecimentos de modo a minimizar os riscos de uma actuação futura. Ou seja, o que se pretende é que haja um envolvimento que se revele produtivo entre todas as entidades de um processo de decisão sobre determinado (s) projecto (s) indo para além de uma mera obrigação de consulta pública.
· Função de avaliação - Corresponde à avaliação de impactes atendendo-se às oportunidades que podem ser criadas e riscos que devem ser considerados na escolha da melhor estratégia de acção.
· Função validação - Corresponde a um “controlo” do desempenho da AAE em relação à avaliação de tendências de evolução, opções estratégicas, riscos e oportunidades em fase de elaboração de planos e programas, e ao acompanhamento e verificação de incertezas em fase de implementação, ie, consiste numa validação da avaliação das estimativas programadas. Esta validação terá de ser feita à medida que se vai desenrolando o processo decisório, quer na sua fase de implementação quer na fase de revisão.
D) Componentes da AAE:
- Componente técnica - é o que está na base da definição de objectivos, de metas e de indicadores, que identifica e realiza estudos relevantes para cada um dos factores críticos de decisão, permitindo reunir a informação necessária e suficiente face aos dados disponíveis. Assume importância especial importância nos momentos críticos de decisão, identificados na componente processual, e escolhe as técnicas adequadas para avaliação.
- Componente processual - componente que assegura a inter-ligação entre um processo de AAE e os processos decisórios de planeamento e programação, permitindo à AAE ser um processo flexível e adaptável a cada caso.
- Componente de comunicação – é a trave mestra de toda a avaliação. Sendo crucial em processos de participação e envolvimento de agentes, permite que seja assegurada a partilha de informação e o cruzamento das múltiplas perspectivas, a formação de opinião, uma visão integrada e processos participativos adequados ao problema e aos momentos críticos de decisão.
E) Princípios metodológicos
Tendo em conta a natureza estratégica do modelo de AAE, podemos definir os seguintes princípios metodológicos:
- A AAE é simultaneamente elaborada com a concepção e formulação das propostas de
planeamento e programação e está dependente dos conteúdos preparados nesse contexto, e da respectiva escala de planeamento e programação, assegurando-se uma forte inter- ligação com todos os processos de decisão inerentes.
2. A integração da AAE no processo de elaboração do plano e programa traduz-se na articulação de processos, calendários, consultas, partilha de dados de base e informação.
3. A AAE é objecto de relatório separado dos planos e programas.
4. A informação de base a utilizar em AAE é a informação disponível para análise a uma escala de referência que permita lidar com o plano no seu todo. O pormenor na informação e os resultados em AAE não devem ultrapassar o pormenor dos respectivos planos e programas.
5. AAE trabalha com referenciais, documentos de política e estratégia nacional, europeia e internacional, com relevância para o âmbito de actuação dos respectivos planos e programas.
6. A consulta do público e das entidades com responsabilidade ambiental é faseada para se possibilitar a integração das observações recolhidas, de forma atempada, na formulação dos planos e programas.
F) A metodologia seguida pela AAE:
Podemos distinguir três fases fundamentais:
Factores Críticos para a Decisão e Contexto para AAE - o objectivo é estruturar o contexto em que a AAE se irá realizar. Nesta fase procede-se à identificação e compreensão clara do objecto de avaliação, ou seja qual a estratégia subjacente ao plano ou programa. Deve-se também seleccionar os FCD que irão estruturar e conferir a focagem à análise e à avaliação estratégica, estabelecendo o alcance da avaliação ambiental, o contexto institucional e o quadro de agentes a envolver, bem como a estratégia de comunicação. É aqui que surge a inter-ligação processual entre a AAE e os processos de planeamento ou programação. Sendo um momento fundamental de informação ao processo de planeamento e programação, assegura o envolvimento de todos os agentes relevantes, designadamente, das entidades com responsabilidade ambiental na definição dos FCD que estabelecem o alcance da AAE, e o nível de pormenorização a realizar em AAE através dos respectivos critérios de avaliação. Desta fase devem resultar os FCD que irão estruturar a análise e avaliação em AAE
- Análise e Avaliação - o objectivo é realizar os estudos técnicos de acordo com os FCD seleccionados e o nível de pormenorização e alcance estabelecido, que permitem fazer a análise de tendências e a avaliação das oportunidades e riscos em termos ambientais e de sustentabilidade, bem como estabelecer directrizes que constituam orientações ou recomendações da AAE e que devem ser implementadas em fase de seguimento. É uma fase onde a cenarização de futuros desejáveis tem um papel central na identificação e avaliação de opções estratégicas e, subsequentemente, das propostas que dão forma à estratégia de desenvolvimento. Esta fase deve constituir igualmente um momento fundamental de envolvimento de todos os agentes relevantes na discussão dos riscos e oportunidades estratégicas do plano ou programa em preparação. Desta fase deverão resultar conclusões para a decisão relativamente às opções estratégicas do plano ou programa que melhor integram as questões ambentais e de sustentabilidade, bem como as directrizes a seguir e as medidas de controlo a serem aplicadas em fase de seguimento.
- Seguimento - tem como objectivo único e muito claro, o de dar sequência a um programa de seguimento que deverá acompanhar o ciclo de planeamento e programação nos dois, três, quatro, ou mais anos que o mesmo venha a seguir, e concretizar a sua aplicação. Este programa de seguimento é de importância fulcral para trabalhar as múltiplas dimensões de incerteza que caracterizam qualquer processo de decisão estratégico, e para poder continuar a assegurar o contributo da AAE na integração das questões de ambiente e sustentabilidade no processo dedecisão.
G ) O Procedimento do Decreto-Lei nº 232/2007
A análise deste DL começa pela definição do que seja a Avaliação Ambiental e o que se considera como Planos e Programas, (art. 2º)
Como Avaliação Ambiental entende-se a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão fi nal sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final (alínea a))
Como Planos e Programas consideram-se todos os planos e programas (alínea b), incluindo os co-financiados pela União Europeia desde que a sua elaboração, alteração ou revisão resulte de exigência legal, regulamentar ou administrativa não podendo dizer respeito à defesa nacional ou à protecção civil. Os programas não podem revistir natureza financeira ou orçamental não se aceitando que sejam financiados ao abrigo dos períodos de programação abrangidos pelos Regulamentos (CE) n.ºs 1989/2006, de 21 deDezembro, e 1257/99, do Conselho. (ex: PDM)
Dentro destes planos ficam sujeitos a avaliação ambiental: Os planos e programas para os sectores da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos e que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos mencionados nos anexos I e II do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio (alínea a)) bem como os planos e programas que, atendendo aos seus eventuais efeitos num sítio da lista nacional de sítios, num sítio de interesse comunitário, numa zona especial de conservação ou numa zona de protecção especial, devam ser sujeitos a uma avaliação de incidências ambientais nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro (alínea b)).
Toda a máquina procedimental começa com um projecto de Plano ou Programa. Uma vez conseguida a delimitação dos objectivos do Plano procede-se à averiguação da necessidade da sua sujeição à avaliação ambiental, competência essa incumbida à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa (art. 3/2). A entidade poderá, neste âmbito, proceder à consulta, nomeadamente, da Agência Portuguesa do Ambiente, o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I. P., o Instituto da Água, I. P., as Administrações de Região Hidrográfica, I. P., as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, as autoridades de saúde ou os municípios da área abrangida pelo plano. O objetivo desta consulta é permitir às entidades que, em virtude das suas responsabilidades ambientais e às quais interessam os efeitos ambientais resultantes do plano ou programa em causa, (art. 3/3) sejam ouvidas e nos representem enquanto titulares de um interesse difuso manifestando-se no âmbito de um projecto futuro tomando parte nesta fase inicial de decisão. Os pareceres destas entidades terão de ser emitidos no prazo de 20 dias.
É de notar que há um controlo mais restrito relativamente aos projectos em que se assuma que os efeitos serão mais significativos para o ambiente. Neste caso é necessário um despacho conjunto do membro do governo responsável pelo ambiente em colaboração com outro membro do governo competente em razão da matéria. Este despacho tem como objectivo analisar os efeitos do projecto e caso estes se enquadrem nos critérios (não taxativos) do Anexo ao DL os membros do governo devem proceder à elaboração do despacho. Para além disto exige-se a publicidade, por parte da Entidade autora do Projecto, da decisão na Internet de modo a dar conhecimento ao público em geral. (art. 3/7) Este procedimento não retira a faculdade de proceder à consulta das entidades supra referidas. (art 3/6)
Tomada a decisão no sentido favorável à avaliação, e não se encontrando o Plano/ Programa isento desse processo (art. 4º), compete à entidade responsável pela elaboração do plano/ programa a definição dos contornos do mesmo, de modo a que lhe seja possível determinar o âmbito da avalição ambiental a realizar, bem como o alcance e nível de pormenorização da informação a incluir no relatório ambiental (art. 5/1). Tal como ocorreu para a fase de sujeição do Projecto/ Programa também aqui se procede à consulta das entidades com responsabilidade ambiental surgindo novamente a figura do parecer, sendo inclusive o prazo o mesmo (20 dias), (art 5/3 e 4). Entendo, porém, que neste caso a consulta revistirá carácter obrigatório,“ a entidade solicita parecer..”, uma que vez não se deu possibilidade às referidas entidades de se pronunciarem anteriormente em sede de sujeição a avalição, procedimento que como já se referiu é facultativo naquela fase,“ o plano/programa pode ser objecto de consulta”. Esta posição é reforçada pelo disposto no nº4 do mesmo artigo uma vez que, se a entidade autora do projecto tiver requerido o parecer na fase de sujeição a avaliação (art. 3/3), esse parecer terá já de conter a pronúncia sobre o âmbito e alcance da informação a incluir no relatório, não sendo necessária nova intervenção das entidades nesta segunda fase visto já se terem pronunciado sobre ela desde o ínicio. Ou seja, as entidades com influência a nível ambiental terão obrigatoriamente de ser ouvidas no processo de tomada de decisão, seja na primeira seja na segunda fase do mesmo, não se podendo negar deste modo o peso que as mesmas revestem na defesa do ambiente uma vez que condicionam a decisão da entidade que elabora o projecto. Trata-se no fundo de uma garantia de imparcialidade exigível perante uma matéria tão sensível como o ambiente.
Definido o âmbito do plano/programa, bem como da avaliação, estrutura-se o projecto do primeiro e elabora-se o Relatório Ambiental (art. 6º). No relatório o autor do programa identifica e avalia os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação dom plano/ programa, apresentando alternativas razoáveis (art. 6/1). Quanto a requisitos, o relatório tem de conter os elementos referidos nas várias alíneas do n. 1, retirando-se deste conjunto que este constitui o corolário de todas as actividades realizadas, tendo em conta as análises e avaliações conduzidas e os contributos obtidos através do envolvimento de todas as autoridades competentes e dos agentes interessados relevantes nas fases anteriores. É no relatório que se regista por escrito todo o processo conduzido até à submissão ao processo de aprovação do plano ou programa, e deve acompanhar a versão final do plano ou programa (art. 6/1). De acordo com o art 7º. deve ser preparado um RA preliminar para obter comentários dos agentes relevantes do público e das entidades públicas e privadas junto com um rascunho do plano ou programa em fase da respectiva discussão pública. Desta forma possibilita-se a integração no RA final de todos os comentários e contributos relevantes obtidos junto dos agentes relevantes.
Depois de elaborado o Relatório e procedidas todas as consultas elabora-se a versão final do plano/ programa. Se esta versão for aprovada, procede-se ao envio da mesma à Agência Portuguesa do Ambiente para que esta emita a Declaração Ambiental (art.10º).
A Declaração Ambiental destina-se a informar o público e as autoridades consultadas sobre a decisão, em particular sobre a forma como as considerações ambientais foram tidas em consideração durante a preparação e elaboração do plano ou programa, e apresentar o programa e as medidas de controlo. Nos termos do DL essa declaração deve conter:
i) A forma como as considerações ambientais e o relatório ambiental foram integrados no plano ou programa;
ii) As observações apresentadas durante a consulta realizada nos termos de instituições e público sobre o relatório ambiental e os resultados da respectiva ponderação, devendo ser justificado o não acolhimento dessas observações;
iii) Os resultados das consultas transfronteiriças realizadas;
iv) As razões que fundamentaram a aprovação do plano ou programa à luz de outras alternativas razoáveis abordadas durante a sua elaboração;
v) as medidas de controlo dos efeitos significativos no ambiente (art. 11º)
H) Articulação entre AAE e AIA:
Ao falarmos de AAE é impossível não pensarmos na AIA uma vez que são instrumentos que possuem uma raiz comum, a avaliação de impactes resultantes de projectos a longo prazo.
Não obstante esta semelhança a verdade é que têm um objecto de avaliação diferente:
Enquanto que na AAE lidamos com estratégias de desenvolvimento futuro e por isso com um elevado nível de incerteza, na AIA estamos perante propostas e medidas concretas e objectivas para execução de projectos em AIA.
Estas duas figuras seguem regimes de avaliação e decisão diferentes podendo assim fazer-se a distinção entre:
· Metodologia para AAE que segue o tradicional modelo de base AIA – o objectivo é avaliar as soluções propostas num plano ou programa e os seus efeitos. Soluções estas propostas que surgem como resultados, e não como meios para atingir objectivos. A função da AAE será avaliar os impactes desses resultados perante um conjunto de factores ambientais.
· Metodologia para AAE que segue um modelo de base estratégica – o objectivo é avaliar as estratégias propostas durante um processo de planeamento e programação de modo a que estas sejam capazes de cabalmente responder aos objectivos e problemas estratégicos pensados a longo prazo. Neste caso, à AAE cabe analisar e discutir outras opções estratégicas alternativas que se afigurem como mais incentivadoras a um ambiente mais integrado e sustentável, respondendo aos mesmos problemas e objectivos estratégicos. A análise é centrada nos objectivos de desenvolvimento e não nas acções propostas no plano ou programa como soluções ou resultados.
A AAE é estratégica e de longo prazo, resultando num processo de decisão cíclico e contínuo (preâmbulo do Decreto-Lei nº 232/2007), onde não se procura saber o que é o futuro mas tenta-se idealizar um que seja ambientalmente sustentável. Claro que esta projecção a longo prazo conhece algumas dificuldades dado o seu carácter vago, a insuficiência de dados e a constante mutação da realidade envolvente. Mas há formas de minimizar esse risco, nomeadamente, pela boa preparação (recorrendo a diversos estudos e tentando evitar, como acontece na maioria dos casos, que a decisão estratégica seja tomada somente perante um quadro crítico do procedimento) e desenvolvimento de planos, programas e projectos bem estruturados. Sendo uma projecção futura.. o projecto pode nunca vir a ver a luz do dia.
A AIA tem como base uma perspectiva de execução de curto e médio prazo , o processo é motivado por propostas concretas de intervenção. Ao contrário da AAE projecta-se o futuro tendo como base todos os promenores do projecto de intervenção não existindo portanto uma indefinição quanto ao que se pretende realmente fazer.
A articulação entre estes dois regimes encontra-se prevista no art. 13º do DL que dispõe que os projectos sujeitos a AIA que se encontrem enquadrados num plano/ programa devem, sempre que possível, ser objecto de avaliação ambiental simultaneamente com o respectivo plano/ programa. Os resultados da avaliação ambiental de plano/programa realizada nos termos do DL serão depois ponderados para efeito de definição de âmbito do estudo de impacte ambiental (EIA) uma vez que este pode ser instruído com os elementos constantes do relatório ambiental ou da declaração ambiental que sejam adequados e se mantenham actual.
I) Conclusão
Estando já no final deste trabalho permito-me tecer alguns elogios à Avaliação Ambiental Estratégica. Estes elogios vão dirigidos a três vectores que eu considero como sendo os pilares do DL e consequentemente da AAE. São eles: A perspectiva, a técnica e a facilitação da tomada de decisão aliada à estratégia de comunicação.
Quanto à perspectiva e sua relação com o objecto da AAE:
A política de sucesso da AAE passa primordialmente por uma clara definição do objecto de avaliação (plano ou programa). É necessário entender que a sujeição do projecto a avaliação tem as suas causas e que este pretende, através de objectivos ambiciosos, solucionar os problemas existentes e futuros. Para tal é necessário trabalhar com quatro elementos:
- Quadro de referência estratégico (QRE), no qual se apresentam as macro-orientações de política nacional, europeia e internacional, e os objectivos e metas de longo prazo estabelecidos em matéria de ambiente e de sustentabilidade;
- Questões estratégicas (QE) fundamentais, que traduzem os objectivos estratégicos do plano ou programa e o seu potencial com implicações ambientais.
-Factores ambientais (FA) pertinentes para avaliação, seleccionados em face do alcance e da escala do objecto de avaliação
Avaliação técnica
As actividades de análise e avaliação técnica têm na sua base a realização de estudos pragmáticos e de grande objectividade, que permitem reunir a informação relevante e consubstanciar a avaliação.
A AAE considera os cenários desenvolvidos pelos processos de planeamento e programação. Eles constituem uma das peças fundamentais para realizar uma boa análise e avaliação estratégica, uma vez que permitem:
- compreender a evolução do plano/programa face a cada cenário;
- calcular quais serão os efeitos significativos do plano/programa para cada cenário;
- reunir as opções consideradas ideais para evitar ou reduzir esses efeitos, assegurando o cumprimentos dos objectivos estratégicos.
Com a AAE consegue-se compreender qual o cenário mais favorável para desenvolvimento integrado e sustentável.
Todos os estudos têm como referência três momentos distintos: o passado histórico, a situação actual e as tendências futuras. A avaliação das tendências futuras toma em consideração os cenários de planeamento e programação e contempla as tendências de evolução na ausência do plano ou programa (objecto de avaliação). É fundamental no diagnóstico considerar a evolução que levou à situação actual porque só assim, e tendo como base todo um conhecimento adquirido, se consegue a análise dinâmica que demonstra as tendências de evolução ao longo do tempo e que nos ilumina quanto às opções do plano que são mais razoáveis, melhor realizam ganhos ambientais e que diminuem as externalidades negativas garatindo a sustentabilidade.
A avaliação das oportunidades e riscos deverá ter como bússula o QRE nacional, europeu e internacional, ou seja, os objectivos e metas estabelecidos para protecção ambiental bem como os objectivos e metas de desenvolvimento sustentável que, no seu conjunto, devem ser utilizados como referencial para avaliação das oportunidades e riscos das estratégias em avaliação.
A AAE marca a diferença uma vez que aposta na elaboração de directrizes para as diferentes fases do processo de planeamento e programação, bem como para a monitorização, gestão e avaliação subsequente. Com esta opção estabelece-se todo um programa de seguimento para planeamento ou programação que é controlado por um quadro de governança institucional. De tudo isto resulta que a componente técnica deve orientar-se para dar contributos em momentos críticos de decisão.
Facilitação da tomada de decisão e comunicação
Penso que este é, de facto, o grande mérito da AAE: a criação de processos de transparência em relação a decisões de estratégia. A transparência no âmbito procedimental da AAE não fica apenas ao nível da informação clara sobre as decisões que são tomadas, e na sua justificação, vai mais além, na tomada em consideração de diferentes perspectivas que representam os valores da sociedade.
Com a AAE criam-se todas as condições necessárias à formulação de decisões finais sustentáveis, orientando-se numa perspectiva estratégia e não de resultados, abrindo aqui e ali janelas de decisão influenciadoras de todo o processo de decisão.
Para conseguir reunir todos estes aspectos é fundamental comunicar, sendo mesmo uma opção estruturante em AAE.
O modelo de base estratégica para AAE constitui assim uma abordagem inovadora na
medida em que usa o diálogo, a persuasão e a negociação como técnicas ao longo de todo o processo. Estabelece um quadro de governança institucional e participação e reconhece diferentes perspectivas.
Em suma, a AAE:
- Procede ao diagnóstico de tendências, não de momentos. A caracterização do ponto de
partida assenta numa análise de tendências. O que interessa é a análise dinâmica e não a
análise estática.
- Desenvolve estudos que contribuem para a análise dos FCD e vão influenciando a decisão, diminuindo assim a perspectiva de ser apenas um estudo de AAE que acaba num relatório ambiental.
- Analisa e avalia as estratégias para diferentes cenários de futuro.
- Prioriza a exploração de opções que permitam uma escolha, e não a mitigação, antecipando e evitando riscos (ou impactes negativos) e explorando oportunidades (ou impactes positivos).
- Assenta fortemente no seguimento. Constitui-se como um processo: concepção, avaliação, monitorização – segue o ciclo de planeamento ou de programação.
- Prepara vários pareceres e relatórios, curtos e sucessivos, que acompanham as várias fases e actividades em AAE e são informativos nas janelas de decisão.
Isabel Machado, nº 14475, Subturma 3
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