A panóplia de mecanismos de actuação judicial disponíveis varia consoante o resultado
que se pretende obter e o tipo de conflito para o qual se pede uma resolução. Estes mecanismos que o autor popular pode utilizar são, em regra, as mesmas que podem ser utilizadas para protecção de qualquer outro direito ou interesse legalmente protegido. A distinção que tem de ser feita a este nível não opera a nível da forma, ie, tipo de pedido e subsequente tramitação, mas sim a nível da delimitação ampla do círculo de pessoas (quer pessoas singulares como colectivas) que a podem propor. Aplicam-se as regras
gerais do processo civil, penal e administrativo mas com as devidas adaptações decorrentes da especialidade do autor popular.
A) Tutela provisória e urgente
As lesões a bens ambientais são por vezes irreparáveis e irreversíveis tornando-se necessária e indispensável uma regulação urgente, ainda que provisória, da situação, sob pena de, no final da acção judicial ( o que pode levar anos) já não existirem os valores ambientais que se pretendiam proteger.
Por isto mesmo previamente à propositura da acção ou na pendência da mesma, o seu autor pode apresentar um pedido, distinto e acessório do pedido principal, ao tribunal no sentido de que sejam tomadas determinadas medidas que acautelem o efeito útil da decisão final que venha a ser depois tomada na acção principal
(ex: Pode pedir ao tribunal que ordene a suspensão de uma obra ou actividade, cuja licença ou autorização pretende ver declarada ilegal no âmbito da acção principal.)
De modo a assegurar a efectividade deste tutela provisória, a lei prevê a possibilidade de o tribunal aplicar uma sanção pecuniária compulsória, ou seja, a obrigação do requerido pagar uma determinada quantia diária até ao cumprimento integral da decisão do tribunal. (ex: O dono da obra supra referido teria de pagar uma quantia diária por cada dia que continuassem os trabalhos em violação da ordem de paragem.)
Além disso, o desrespeito pela providência decretada constitui crime de desobediência qualificada.
A distinção entre o processo principal e a providência pode ser feita recorrendo à prova. Enquanto que na acção principal as partes têm de tentar provar exaustivamente todos os factos que invocam e convencer o tribunal do bem fundado da sua pretensão, nos procedimentos urgentes basta que se demonstrade um fundado receio de lesão grave e irreparável ao direito que se invoca (no caso, o direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado) – periculum in mora – e a probabilidade séria da existência desse direito – fumus bonus iuris. Sendo feita esta prova sumária, a providência será decretada desde que não cause à outra parte um prejuízo superior àquele que se pretende evitar.
Quanto ao carácter de urgência, significa que a sua apreciação tem prioridade sobre outros actos judiciais não urgentes, não se suspendendo a sua tramitação no período de férias judiciais.
Antes de se decretar a providência procede-se há audiência prévia do requerido, salvo se este puser em risco sério o fim ou a eficácia da providência. Neste caso o tribunal pode decretar de imediato a providência e só depois ouvir o requerido, art. 385º Código Processo Civil (CPC).
Quanto a prazos, este tipo de procedimentos deve ser decidido em 1ª instância no prazo máximo de dois meses, desde a apresentação do pedido (ou 15 dias no caso de a providência ter sido decretada pelo tribunal sem audição da parte contrária), art 382º CPC.
Se o tribunal decidir decretar a providência cautelar é esta regulação que se mantém até que haja uma decisão final na acção principal (que até pode ter o sentido absolutamente contrário). No entanto esta regra não é absoluta, a providência pode caducar, art 389º CPC e ser subsituída por caução adequada, art 387º CPC.
Embargos Administrativos
A Lei de Bases do Ambiente (LBA) prevê uma modalidade específica de procedimento cautelar para situações de lesão ou ameaça de lesão do direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado – os embargos administrativos. Nos termos dos art. 42º e 45º da LBA “aqueles que se julguem ofendidos nos seus direitos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado poderão requerer que seja mandada suspender imediatamente a actividade causadora do dano”, devendo fazê-lo perante a jurisdição competente (civil ou administrativa, consoante se pretenda a suspensão de uma actividade da Administração Pública ou de particulares).
Esta consagração é insuficiente tendo de se a recorrer às normas gerais reguladoras dos procedimentos cautelares constantes do Código de Processo Civil, nomeadamente, as que regulam o designado “embargo de obra nova” (artigo 412º e seguintes do Código de Processo Civil), pois este procedimento também se destina a fazer cessar uma actividade lesiva de direitos do requerente. No entanto, enquanto o embargo de obra nova permite que proprietários possam pedir a suspensão de actividades de outros particulares lesivas dos seus bens, os embargos administrativos permitem aos titulares do direito ao ambiente sadio pedir a suspensão de actividades lesivas deste, sejam estas
Conduzidas por particulares – competência do tribunal judicial - ou pela própria Administração – competência do tribunal administrativo perante actuações materiais da Administração, ie, quando não há um acto forma por parte desta não existindo uma providência adequada ao caso concreto.
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos também prevê algumas providências cautelares que podem ser usadas em prol da defesa do ambiente, nomeadamente:
a. Suspensão da eficácia de um acto administrativo – tem por objectivo impedir a execução material de uma decisão da Administração (por exemplo a execução de uma obra pública), devendo ser pedida previamente ou na pendência de uma acção principal para impugnar esse acto;
b. Suspensão da eficácia de uma norma – pretende evitar que uma norma emitida no exercício de funções administrativas (constante, nomeadamente, de um plano ou de um regulamento) produza imediatamente efeitos (entre em vigor), sendo um meio acessório da acção principal de impugnação de normas;
c. Intimação para a adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular, designadamente um concessionário, por alegada violação ou fundado receio de vio-lação de normas de Direito Administrativo – o pedido é o de uma regulação provisória, cabendo à acção principal a condenação (definitiva) à adopção, abstenção ou cessação de condutas lesivas, praticadas em violação de normas, actos ou contratos administrativos.
Caso a situação necessitada de regulação urgente não se encaixe no âmbito dos embargos administrativos ou outro procedimento tipificado, é sempre possível pedir uma providência com qualquer outro conteúdo adequado a prevenir o risco de lesão existente - providência cautelar não especificada, art.381º e seguintes do CPC.
Apesar de ser um mecanismo muito usado é necessária uma ponderação especial uma vez que se a providência for considerada injustificada ou vier a caducar por facto imputável ao requerente, este é responsável pelos danos culposamente causados ao requerido.
Processos urgentes
Com os procedimentos cautelares não se devem confundir os “processos urgentes” Não obstante terem em comum a celeridade na tramitação, estes distinguem-se porque os primeiros procuram uma definição provisória de uma situação, estando dependentes de uma acção judicial principal, os segundos têm como resultado uma resolução definitiva da questão que é submetida ao tribunal, não sendo acessórios de outro meio processual.
Isto é, há pedidos, que devido à sua urgência, são apreciados seguindo uma tramitação mais célere que as restantes formas de processo (independentemente de serem considerados dependentes ou acessórios de outros), designadamente:
a. intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões;
b. intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias – o direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado pode ser considerado um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, este meio processual pode ser utilizado quando se revele como a forma indispensável para assegurar a sua protecção
Esta intimação pode ser dirigida contra a Administração, pedindo ao tribunal que imponha à Administração a adopção de uma conduta ou que emita uma sentença que se substitua a um acto administrativo estritamente vinculado que foi emitido. Pode ainda ser dirigida contra particulares, designadamente concessionários, pedindo ao tribunal que supra a omissão, por parte da Administração, das providências adequadas a prevenir, ou reprimir condutas lesivas do direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.
Em situações de especial urgência (quando seja patente no pedido a possibilidade de lesão iminente e irreversível) a decisão final poderá ser tomada em 48 horas.
Prevenção e cessação de actuações da Administração Pública lesivas do ambiente
A tutela jurisdicional dos bens ambientais violados compete aos tribunais administrativos e à respectiva jurisdição sempre que esteja em causa uma actuação da Administração Pública, no âmbito do exercício da sua autoridade pública, que cause danos ambientais.
A acção popular administrativa – interposta pelo autor popular contra a Administração Pública – pode assumir qualquer das formas previstas na lei geral do contencioso administrativo.
Com a entrada em vigor, a 1 de Janeiro de 2004, das novas regras do contencioso administrativo (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e Código de Processo nos Tribunais Administrativos), passou a existir uma maior diversidade de meios processuais e pedidos que podem ser apresentados perante os tribunais administrativos, tendo por objectivo garantir que a todo o direito e em cada situação caiba uma forma de protecção adequada (é o princípio da tutela jurisdicional efectiva).
Consagra-se a possibilidade de reagir perante omissões da Administração (por exemplo a falta de fiscalização das actividades de particulares) ou contra puras acções materiais (uma conduta da Administração que não se seja um acto, regulamento ou contrato administrativo), a possibilidade de actuar preventivamente (evitando a prática de actos ou condutas lesivas do ambiente), a possibilidade de, em determinadas condições, actuar contra particulares e, finalmente, a introdução da figura dos processos urgentes.
É de ressalvar que aqui funciona o princípio da separação de poderes o qual impõe que os tribunais administrativos se limitem a controlar a legalidade da actuação da Administração. Uma sentença judicial apenas pode declarar ilegal um acto ou uma omissão da Administração (quando esta esteja legalmente obrigada a pronunciar-se) e não substitui a decisão administrativa, criando apenas a obrigação para a Administração de corrigir a ilegalidade. Esta limitação decorre do facto de a Administração actuar com base num poder discricionário que os tribunais não podem controlar. Os tribunais não podem pronunciar-se quando esteja em causa a margem de apreciação, que geralmente a lei concede à Administração para que esta avalie a conveniência do pedido e decida da forma mais adequada ao caso concreto.
Sintetizando as principais formas de acção e de processo administrativo com relevância para a defesa do ambiente:
1. Acção administrativa comum – categoria residual, onde cabem, por exemplo, pedidos como:
a. Reconhecimento de situaçõesjurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico- administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b. Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c. Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando exista ameaça de lesão futura;
O artigo 71º do novo CPTA é bem elucidativo a este propósito ao definir os poderes de pronúncia do tribunal administrativo nas acções de condenação à prática de acto administrativo devido. A criação desta figura processual constitui um alargamento da jurisdição administrativa, mas não deixa de marcar a distinção entre poder administrativo e jurisdicional: ainda que o tribunal dê razão ao autor, o resultado da acção não é uma sentença que substitui o acto omitido, mas sim a condenação da Administração a adoptá-lo. Por outro lado, o tribunal pode determinar o conteúdo do acto que a Administração deve adoptar desde que haja apenas uma solução legalmente possível, caso contrário (havendo discricionariedade administrativa) o tribunal pode apenas explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido (ou seja, os limites legais ao poder discricionário).
d. Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e. Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que decorram de normas jurídico – administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável;
f. Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
g. Responsabilidade civil das pessoas colectivas, e titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso;
h. Interpretação , validade ou execução dos contratos;
i. Enriquecimento sem causa;
j. Relações jurídicas entre entidades administrativas.
2. Acção administrativa especial – seguem uma forma de acção própria os processos nos quais sejam formulados os seguintes pedidos:
a. Anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo (como, por exemplo, uma licença industrial, ou uma autorização de construção) – corresponde ao antigo “recurso contencioso de anulação”;
b. condenação à prática de acto legalmente devido (que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado);
c. declaração de ilegalidade de uma norma emitida no exercício de funções administrativas, ou da omissão de uma norma que devesse ter sido emitida para tornar exequíveis actos legislativos carecidos de regulamentação – cabem aqui as normas constantes, por exemplo, de regulamentos administrativos, planos directores municipais
ou planos de ordenamento de áreas protegidas.
Punição de crimes ambientais
Os crimes ambientais encontram-se tipificados no Código Penal (danos contra a
natureza – artigo 278º, poluição – artigo 279º, e poluição com perigo comum – artigo 280º), existindo ainda incriminações em diplomas avulsos, nomeadamente
na regulamentação da caça.
Sendo provada a prática de um crime, será aplicável uma pena de prisão ou de multa.
As pessoas colectivas, como por exemplo, as empresas, não são responsáveis criminalmente, apenas o podendo ser os indivíduos que agem em seu nome, desde que quanto a eles se demonstrem preenchidos todos os requisitos do tipo penal (ilicitude, dolo, culpa e punibilidade).
Os cidadãos e as ONGA podem intervir num processo-crime de diversas formas (artigo 25º da Lei de Acção Popular):
a. apresentando uma denúncia, queixa ou participação ao Ministério Público (este organismo tem o dever de abrir um inquérito para averiguar se existem indícios da prática do respectivo crime);
b. constituindo-se assistentes (“acusadores particulares”) no processo, o que lhes permite:
i. intervir em várias fases do processo oferecendo provas e requerendo as diligências que se afigurarem necessárias;
ii. deduzir acusação e requerer abertura de instrução (fase processual que serve para rever a decisão de levar ou não o arguido a julgamento);
iii. interpor recurso das decisões que os afectem.
Quando a prática de um crime provoca danos quantificáveis (patrimoniais ou morais) a lei prevê a possibilidade de, no âmbito do próprio processo-crime, as pessoas que sofreram esses danos pedirem que o arguido (quem provocou os danos) seja condenado numa indemnização civil.
A Lei de Acção Popular não prevê expressamente a possibilidade de apresentar pedido de indemnização civil no âmbito do processo penal quando se trata de uma acção popular. Alguns tribunais já têm recusado apreciar tais pedidos apresentados por ONGA ou cidadãos, recorrendo a uma norma do Código de Processo Penal (artigo 82º) que permite ao tribunal remeter as partes para tribunais cíveis, quando as questões suscitadas forem susceptíveis de gerar incidentes que retardem intoleravelmente o processo penal.
Responsabilidade por danos ambientais
Quando alguém com a sua conduta causa danos a terceiros, fica, em princípio, obrigado a reparar esses danos. Segundo as regras gerais do Direito Civil a reparação é feita reconstituindo a situação anterior ou, caso a reconstituição natural não seja possível ou seja demasiado onerosa, pagando uma indemnização em dinheiro.
Atendendo à importância da manutenção do equilíbrio ecológico ambiental exige-se que a indemnização só seja opção quando a restauração natural não seja de todo possível. A Lei de Bases do Ambiente (LBA) expressamente determina que os infractores são obrigados a remover as causas da infracção e repor a situação anterior à mesma ou equivalente. Não sendo possível esta reconstituição natural, os infractores ficam obrigados a pagar uma indemnização especial a definir por legislação e a realizar as obras necessárias à minimização das consequências provocadas (art. 48º LBA).
Esta responsabilidade é passível de se ver confrontada com alguns problemas, nomeadamente a quantificação destes em termos económicos. Quanto vale o ar despoluído ou um ambiente tranquilo sem ruído? Não obstante Serem valores “fora do comércio” não lhes sendo atribuído um valor económico imediato, é possível chegar a uma quantificação, da mesma forma que isso é feito em relação a danos morais. Tanto a Lei de Bases do Ambiente (artigos 40º e 41º) como a própria Lei de Acção Popular (artigos 22º a 24º) expressamente prevêem a responsabilidade subjectiva (com base na culpa/negligência) e também a responsabilidade objectiva (por actividade perigosa e independentemente de culpa).
Da responsabilidade civil subjectiva - a indemnização tem de ser pedida para todos os titulares do interesse afectado. Se os titulares são indeterminados, ela é pedida globalmente (não tendo de indicar um montante exacto e preciso); se, pelo contrário, houver titulares identificados, todos eles devem ser apresentados como tal. A indemnização é fixada globalmente, cabendo posteriormente a cada um dos interessados/lesados requerer que lhe seja atribuída a sua parte de acordo com os danos sofridos. O direito à indemnização prescreve no prazo de três anos a contar do trânsito em julgado da sentença que o tiver reconhecido.
Os montantes que não sejam reclamados são entregues ao Ministério da Justiça que os escriturará em conta especial, e os afectará ao pagamento de procuradoria e ao apoio no acesso ao direito e tribunais por titulares de acção popular.
Este é um regime processual aplicável no caso de haver interesses individuais homogéneos (situação a que já aludimos em outro post), não se adequando por isso mesmo a danos ambientais não quantificáveis individualmente, onde só faz sentido uma destinação colectiva da indemnização.
Da Responsabilidade objectiva - Não se define o conceito de “actividade objectivamente perigosa”, que serviria de base ao dever de indemnizar; Há um conjunto de remissões- remete-se para lei posterior à fixação do quantitativo da indemnização, estabelece-se a obrigação de contratação de um seguro de responsabilidade civil para o exercício de actividades que envolvam um risco anormal para os interesses difusos protegidos pela LAP, remetendo-se a definição dos seus termos para uma regulamentação posterior, penso que ainda inexistente.
Responsabilidade da Administração
Os danos ao ambiente, geradores de responsabilidade, tanto podem ser provocados por uma actividade de um particular, como também o podem ser pela Administração Pública no âmbito de actos de gestão pública ou privada.
Neste caso, são aplicáveis as mesmas regras que disciplinam a responsabilidade civil dos particulares. Quando se trata de actividades de gestão pública, os danos causados por acções ou omissões de uma pessoa colectiva pública que violem qualquer norma ambiental são geradores de responsabilidade nos termos do diploma da responsabilidade da administração. Este diploma regula a responsabilidade da Administração em termos
genéricos e não apenas por danos ao ambiente.
Especialidade da Acção Popular
A acção popular segue as regras gerais do processo civil, penal ou administrativo, ressalvadas algumas adaptações que se tornam necessárias em função da situação especial do autor popular. Sendo um indivíduo ou associação actuando em nome de um interesse pertencente a uma generalidade de indivíduos, é importante garantir que é efectivamente o interesse de todos que está a ser protegido.
Poderes especiais do juiz
que se pretende obter e o tipo de conflito para o qual se pede uma resolução. Estes mecanismos que o autor popular pode utilizar são, em regra, as mesmas que podem ser utilizadas para protecção de qualquer outro direito ou interesse legalmente protegido. A distinção que tem de ser feita a este nível não opera a nível da forma, ie, tipo de pedido e subsequente tramitação, mas sim a nível da delimitação ampla do círculo de pessoas (quer pessoas singulares como colectivas) que a podem propor. Aplicam-se as regras
gerais do processo civil, penal e administrativo mas com as devidas adaptações decorrentes da especialidade do autor popular.
A) Tutela provisória e urgente
As lesões a bens ambientais são por vezes irreparáveis e irreversíveis tornando-se necessária e indispensável uma regulação urgente, ainda que provisória, da situação, sob pena de, no final da acção judicial ( o que pode levar anos) já não existirem os valores ambientais que se pretendiam proteger.
Por isto mesmo previamente à propositura da acção ou na pendência da mesma, o seu autor pode apresentar um pedido, distinto e acessório do pedido principal, ao tribunal no sentido de que sejam tomadas determinadas medidas que acautelem o efeito útil da decisão final que venha a ser depois tomada na acção principal
(ex: Pode pedir ao tribunal que ordene a suspensão de uma obra ou actividade, cuja licença ou autorização pretende ver declarada ilegal no âmbito da acção principal.)
De modo a assegurar a efectividade deste tutela provisória, a lei prevê a possibilidade de o tribunal aplicar uma sanção pecuniária compulsória, ou seja, a obrigação do requerido pagar uma determinada quantia diária até ao cumprimento integral da decisão do tribunal. (ex: O dono da obra supra referido teria de pagar uma quantia diária por cada dia que continuassem os trabalhos em violação da ordem de paragem.)
Além disso, o desrespeito pela providência decretada constitui crime de desobediência qualificada.
A distinção entre o processo principal e a providência pode ser feita recorrendo à prova. Enquanto que na acção principal as partes têm de tentar provar exaustivamente todos os factos que invocam e convencer o tribunal do bem fundado da sua pretensão, nos procedimentos urgentes basta que se demonstrade um fundado receio de lesão grave e irreparável ao direito que se invoca (no caso, o direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado) – periculum in mora – e a probabilidade séria da existência desse direito – fumus bonus iuris. Sendo feita esta prova sumária, a providência será decretada desde que não cause à outra parte um prejuízo superior àquele que se pretende evitar.
Quanto ao carácter de urgência, significa que a sua apreciação tem prioridade sobre outros actos judiciais não urgentes, não se suspendendo a sua tramitação no período de férias judiciais.
Antes de se decretar a providência procede-se há audiência prévia do requerido, salvo se este puser em risco sério o fim ou a eficácia da providência. Neste caso o tribunal pode decretar de imediato a providência e só depois ouvir o requerido, art. 385º Código Processo Civil (CPC).
Quanto a prazos, este tipo de procedimentos deve ser decidido em 1ª instância no prazo máximo de dois meses, desde a apresentação do pedido (ou 15 dias no caso de a providência ter sido decretada pelo tribunal sem audição da parte contrária), art 382º CPC.
Se o tribunal decidir decretar a providência cautelar é esta regulação que se mantém até que haja uma decisão final na acção principal (que até pode ter o sentido absolutamente contrário). No entanto esta regra não é absoluta, a providência pode caducar, art 389º CPC e ser subsituída por caução adequada, art 387º CPC.
Embargos Administrativos
A Lei de Bases do Ambiente (LBA) prevê uma modalidade específica de procedimento cautelar para situações de lesão ou ameaça de lesão do direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado – os embargos administrativos. Nos termos dos art. 42º e 45º da LBA “aqueles que se julguem ofendidos nos seus direitos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado poderão requerer que seja mandada suspender imediatamente a actividade causadora do dano”, devendo fazê-lo perante a jurisdição competente (civil ou administrativa, consoante se pretenda a suspensão de uma actividade da Administração Pública ou de particulares).
Esta consagração é insuficiente tendo de se a recorrer às normas gerais reguladoras dos procedimentos cautelares constantes do Código de Processo Civil, nomeadamente, as que regulam o designado “embargo de obra nova” (artigo 412º e seguintes do Código de Processo Civil), pois este procedimento também se destina a fazer cessar uma actividade lesiva de direitos do requerente. No entanto, enquanto o embargo de obra nova permite que proprietários possam pedir a suspensão de actividades de outros particulares lesivas dos seus bens, os embargos administrativos permitem aos titulares do direito ao ambiente sadio pedir a suspensão de actividades lesivas deste, sejam estas
Conduzidas por particulares – competência do tribunal judicial - ou pela própria Administração – competência do tribunal administrativo perante actuações materiais da Administração, ie, quando não há um acto forma por parte desta não existindo uma providência adequada ao caso concreto.
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos também prevê algumas providências cautelares que podem ser usadas em prol da defesa do ambiente, nomeadamente:
a. Suspensão da eficácia de um acto administrativo – tem por objectivo impedir a execução material de uma decisão da Administração (por exemplo a execução de uma obra pública), devendo ser pedida previamente ou na pendência de uma acção principal para impugnar esse acto;
b. Suspensão da eficácia de uma norma – pretende evitar que uma norma emitida no exercício de funções administrativas (constante, nomeadamente, de um plano ou de um regulamento) produza imediatamente efeitos (entre em vigor), sendo um meio acessório da acção principal de impugnação de normas;
c. Intimação para a adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular, designadamente um concessionário, por alegada violação ou fundado receio de vio-lação de normas de Direito Administrativo – o pedido é o de uma regulação provisória, cabendo à acção principal a condenação (definitiva) à adopção, abstenção ou cessação de condutas lesivas, praticadas em violação de normas, actos ou contratos administrativos.
Caso a situação necessitada de regulação urgente não se encaixe no âmbito dos embargos administrativos ou outro procedimento tipificado, é sempre possível pedir uma providência com qualquer outro conteúdo adequado a prevenir o risco de lesão existente - providência cautelar não especificada, art.381º e seguintes do CPC.
Apesar de ser um mecanismo muito usado é necessária uma ponderação especial uma vez que se a providência for considerada injustificada ou vier a caducar por facto imputável ao requerente, este é responsável pelos danos culposamente causados ao requerido.
Processos urgentes
Com os procedimentos cautelares não se devem confundir os “processos urgentes” Não obstante terem em comum a celeridade na tramitação, estes distinguem-se porque os primeiros procuram uma definição provisória de uma situação, estando dependentes de uma acção judicial principal, os segundos têm como resultado uma resolução definitiva da questão que é submetida ao tribunal, não sendo acessórios de outro meio processual.
Isto é, há pedidos, que devido à sua urgência, são apreciados seguindo uma tramitação mais célere que as restantes formas de processo (independentemente de serem considerados dependentes ou acessórios de outros), designadamente:
a. intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões;
b. intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias – o direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado pode ser considerado um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, este meio processual pode ser utilizado quando se revele como a forma indispensável para assegurar a sua protecção
Esta intimação pode ser dirigida contra a Administração, pedindo ao tribunal que imponha à Administração a adopção de uma conduta ou que emita uma sentença que se substitua a um acto administrativo estritamente vinculado que foi emitido. Pode ainda ser dirigida contra particulares, designadamente concessionários, pedindo ao tribunal que supra a omissão, por parte da Administração, das providências adequadas a prevenir, ou reprimir condutas lesivas do direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.
Em situações de especial urgência (quando seja patente no pedido a possibilidade de lesão iminente e irreversível) a decisão final poderá ser tomada em 48 horas.
Prevenção e cessação de actuações da Administração Pública lesivas do ambiente
A tutela jurisdicional dos bens ambientais violados compete aos tribunais administrativos e à respectiva jurisdição sempre que esteja em causa uma actuação da Administração Pública, no âmbito do exercício da sua autoridade pública, que cause danos ambientais.
A acção popular administrativa – interposta pelo autor popular contra a Administração Pública – pode assumir qualquer das formas previstas na lei geral do contencioso administrativo.
Com a entrada em vigor, a 1 de Janeiro de 2004, das novas regras do contencioso administrativo (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e Código de Processo nos Tribunais Administrativos), passou a existir uma maior diversidade de meios processuais e pedidos que podem ser apresentados perante os tribunais administrativos, tendo por objectivo garantir que a todo o direito e em cada situação caiba uma forma de protecção adequada (é o princípio da tutela jurisdicional efectiva).
Consagra-se a possibilidade de reagir perante omissões da Administração (por exemplo a falta de fiscalização das actividades de particulares) ou contra puras acções materiais (uma conduta da Administração que não se seja um acto, regulamento ou contrato administrativo), a possibilidade de actuar preventivamente (evitando a prática de actos ou condutas lesivas do ambiente), a possibilidade de, em determinadas condições, actuar contra particulares e, finalmente, a introdução da figura dos processos urgentes.
É de ressalvar que aqui funciona o princípio da separação de poderes o qual impõe que os tribunais administrativos se limitem a controlar a legalidade da actuação da Administração. Uma sentença judicial apenas pode declarar ilegal um acto ou uma omissão da Administração (quando esta esteja legalmente obrigada a pronunciar-se) e não substitui a decisão administrativa, criando apenas a obrigação para a Administração de corrigir a ilegalidade. Esta limitação decorre do facto de a Administração actuar com base num poder discricionário que os tribunais não podem controlar. Os tribunais não podem pronunciar-se quando esteja em causa a margem de apreciação, que geralmente a lei concede à Administração para que esta avalie a conveniência do pedido e decida da forma mais adequada ao caso concreto.
Sintetizando as principais formas de acção e de processo administrativo com relevância para a defesa do ambiente:
1. Acção administrativa comum – categoria residual, onde cabem, por exemplo, pedidos como:
a. Reconhecimento de situaçõesjurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico- administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b. Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c. Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando exista ameaça de lesão futura;
O artigo 71º do novo CPTA é bem elucidativo a este propósito ao definir os poderes de pronúncia do tribunal administrativo nas acções de condenação à prática de acto administrativo devido. A criação desta figura processual constitui um alargamento da jurisdição administrativa, mas não deixa de marcar a distinção entre poder administrativo e jurisdicional: ainda que o tribunal dê razão ao autor, o resultado da acção não é uma sentença que substitui o acto omitido, mas sim a condenação da Administração a adoptá-lo. Por outro lado, o tribunal pode determinar o conteúdo do acto que a Administração deve adoptar desde que haja apenas uma solução legalmente possível, caso contrário (havendo discricionariedade administrativa) o tribunal pode apenas explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido (ou seja, os limites legais ao poder discricionário).
d. Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e. Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que decorram de normas jurídico – administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável;
f. Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
g. Responsabilidade civil das pessoas colectivas, e titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso;
h. Interpretação , validade ou execução dos contratos;
i. Enriquecimento sem causa;
j. Relações jurídicas entre entidades administrativas.
2. Acção administrativa especial – seguem uma forma de acção própria os processos nos quais sejam formulados os seguintes pedidos:
a. Anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo (como, por exemplo, uma licença industrial, ou uma autorização de construção) – corresponde ao antigo “recurso contencioso de anulação”;
b. condenação à prática de acto legalmente devido (que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado);
c. declaração de ilegalidade de uma norma emitida no exercício de funções administrativas, ou da omissão de uma norma que devesse ter sido emitida para tornar exequíveis actos legislativos carecidos de regulamentação – cabem aqui as normas constantes, por exemplo, de regulamentos administrativos, planos directores municipais
ou planos de ordenamento de áreas protegidas.
Punição de crimes ambientais
Os crimes ambientais encontram-se tipificados no Código Penal (danos contra a
natureza – artigo 278º, poluição – artigo 279º, e poluição com perigo comum – artigo 280º), existindo ainda incriminações em diplomas avulsos, nomeadamente
na regulamentação da caça.
Sendo provada a prática de um crime, será aplicável uma pena de prisão ou de multa.
As pessoas colectivas, como por exemplo, as empresas, não são responsáveis criminalmente, apenas o podendo ser os indivíduos que agem em seu nome, desde que quanto a eles se demonstrem preenchidos todos os requisitos do tipo penal (ilicitude, dolo, culpa e punibilidade).
Os cidadãos e as ONGA podem intervir num processo-crime de diversas formas (artigo 25º da Lei de Acção Popular):
a. apresentando uma denúncia, queixa ou participação ao Ministério Público (este organismo tem o dever de abrir um inquérito para averiguar se existem indícios da prática do respectivo crime);
b. constituindo-se assistentes (“acusadores particulares”) no processo, o que lhes permite:
i. intervir em várias fases do processo oferecendo provas e requerendo as diligências que se afigurarem necessárias;
ii. deduzir acusação e requerer abertura de instrução (fase processual que serve para rever a decisão de levar ou não o arguido a julgamento);
iii. interpor recurso das decisões que os afectem.
Quando a prática de um crime provoca danos quantificáveis (patrimoniais ou morais) a lei prevê a possibilidade de, no âmbito do próprio processo-crime, as pessoas que sofreram esses danos pedirem que o arguido (quem provocou os danos) seja condenado numa indemnização civil.
A Lei de Acção Popular não prevê expressamente a possibilidade de apresentar pedido de indemnização civil no âmbito do processo penal quando se trata de uma acção popular. Alguns tribunais já têm recusado apreciar tais pedidos apresentados por ONGA ou cidadãos, recorrendo a uma norma do Código de Processo Penal (artigo 82º) que permite ao tribunal remeter as partes para tribunais cíveis, quando as questões suscitadas forem susceptíveis de gerar incidentes que retardem intoleravelmente o processo penal.
Responsabilidade por danos ambientais
Quando alguém com a sua conduta causa danos a terceiros, fica, em princípio, obrigado a reparar esses danos. Segundo as regras gerais do Direito Civil a reparação é feita reconstituindo a situação anterior ou, caso a reconstituição natural não seja possível ou seja demasiado onerosa, pagando uma indemnização em dinheiro.
Atendendo à importância da manutenção do equilíbrio ecológico ambiental exige-se que a indemnização só seja opção quando a restauração natural não seja de todo possível. A Lei de Bases do Ambiente (LBA) expressamente determina que os infractores são obrigados a remover as causas da infracção e repor a situação anterior à mesma ou equivalente. Não sendo possível esta reconstituição natural, os infractores ficam obrigados a pagar uma indemnização especial a definir por legislação e a realizar as obras necessárias à minimização das consequências provocadas (art. 48º LBA).
Esta responsabilidade é passível de se ver confrontada com alguns problemas, nomeadamente a quantificação destes em termos económicos. Quanto vale o ar despoluído ou um ambiente tranquilo sem ruído? Não obstante Serem valores “fora do comércio” não lhes sendo atribuído um valor económico imediato, é possível chegar a uma quantificação, da mesma forma que isso é feito em relação a danos morais. Tanto a Lei de Bases do Ambiente (artigos 40º e 41º) como a própria Lei de Acção Popular (artigos 22º a 24º) expressamente prevêem a responsabilidade subjectiva (com base na culpa/negligência) e também a responsabilidade objectiva (por actividade perigosa e independentemente de culpa).
Da responsabilidade civil subjectiva - a indemnização tem de ser pedida para todos os titulares do interesse afectado. Se os titulares são indeterminados, ela é pedida globalmente (não tendo de indicar um montante exacto e preciso); se, pelo contrário, houver titulares identificados, todos eles devem ser apresentados como tal. A indemnização é fixada globalmente, cabendo posteriormente a cada um dos interessados/lesados requerer que lhe seja atribuída a sua parte de acordo com os danos sofridos. O direito à indemnização prescreve no prazo de três anos a contar do trânsito em julgado da sentença que o tiver reconhecido.
Os montantes que não sejam reclamados são entregues ao Ministério da Justiça que os escriturará em conta especial, e os afectará ao pagamento de procuradoria e ao apoio no acesso ao direito e tribunais por titulares de acção popular.
Este é um regime processual aplicável no caso de haver interesses individuais homogéneos (situação a que já aludimos em outro post), não se adequando por isso mesmo a danos ambientais não quantificáveis individualmente, onde só faz sentido uma destinação colectiva da indemnização.
Da Responsabilidade objectiva - Não se define o conceito de “actividade objectivamente perigosa”, que serviria de base ao dever de indemnizar; Há um conjunto de remissões- remete-se para lei posterior à fixação do quantitativo da indemnização, estabelece-se a obrigação de contratação de um seguro de responsabilidade civil para o exercício de actividades que envolvam um risco anormal para os interesses difusos protegidos pela LAP, remetendo-se a definição dos seus termos para uma regulamentação posterior, penso que ainda inexistente.
Responsabilidade da Administração
Os danos ao ambiente, geradores de responsabilidade, tanto podem ser provocados por uma actividade de um particular, como também o podem ser pela Administração Pública no âmbito de actos de gestão pública ou privada.
Neste caso, são aplicáveis as mesmas regras que disciplinam a responsabilidade civil dos particulares. Quando se trata de actividades de gestão pública, os danos causados por acções ou omissões de uma pessoa colectiva pública que violem qualquer norma ambiental são geradores de responsabilidade nos termos do diploma da responsabilidade da administração. Este diploma regula a responsabilidade da Administração em termos
genéricos e não apenas por danos ao ambiente.
Especialidade da Acção Popular
A acção popular segue as regras gerais do processo civil, penal ou administrativo, ressalvadas algumas adaptações que se tornam necessárias em função da situação especial do autor popular. Sendo um indivíduo ou associação actuando em nome de um interesse pertencente a uma generalidade de indivíduos, é importante garantir que é efectivamente o interesse de todos que está a ser protegido.
Poderes especiais do juiz
Logo após a recepção da petição inicial, ouvido o Ministério Público e feitas preliminarmente as averiguações que o juiz tenha por justificadas ou que o Ministério Público ou autor solicitem, pode o juiz indeferir liminarmente, ou seja, rejeitar imediatamente o pedido, caso entenda que é manifestamente improvável a respectiva procedência (artigo 13º da LAP).
No momento de proferir a decisão final, o tribunal pode ainda decidir pela improcedência do pedido fundado em motivações próprias do caso concreto (por exemplo a utilização abusiva da acção popular pelo autor para obter benefícios próprios), excluindo assim a eficácia geral do caso julgado , o que salvaguarda os verdadeiros titulares do interesse em causa, pois significa que eles podem vir a propor nova acção com o mesmo objecto (artigo 19º da LAP).
No que respeita ao apuramento dos factos, ainda que limitado às questões fundamentais definidas pelas partes, o juiz tem iniciativa própria em matéria de recolha de provas, sem estar vinculado à iniciativa das partes (ao contrário do que acontece nas regras gerais de processo civil). Significa isto que o juiz pode, por exemplo, ordenar peritagens que não tenham sido pedidas pelas partes, caso considere isso importante para o apuramento dos factos (artigo 17º da LAP).
Finalmente, outra excepção às regras processuais gerais é a já referida possibilidade do juiz conferir eficácia suspensiva a um recurso, para evitar dano irreparável ou de difícil reparação, ainda que a lei não preveja esse efeito para o recurso. Isto significa que a decisão recorrida não produz efeitos, ou seja, não é passível de ser executada até que seja proferida a decisão final do recurso pelo tribunal superior (artigo 18º da LAP).
Publicidade da decisão
Uma vez que o objecto de uma acção popular diz respeito e interessa a uma generalidade de indivíduos, as decisões judiciais aí proferidas são publicada em dois dos jornais presumivelmente lidos pelo universo dos interessados no seu conhecimento, à escolha do juiz da causa, que poderá determinar que a publicação se faça por extracto dos seus aspectos essenciais, quando a sua extensão desaconselhar a publicação por inteiro (artigo 19º da LAP).
Isabel Machado, nº 14475, Subturma 3
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