As Reclamações e Recursos dentro da Administração – 158º CPA
Quando um órgão administrativo toma uma decisão que ofende um direito ou interesse legalmente protegido, ex: o direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, há duas vias possíveis: reclamação ou recurso administrativo.
Há Reclamação quando se peça a modificação ou revogação da decisão ao próprio órgão que a tomou, é um mecanismo de verdadeiro auto-controlo, pois pede-se ao órgão que já se pronunciou sobre a situação para reapreciar a sua própria decisão.
Recurso Administrativo- verifica-se quando se peça a modificação ou revogação a um outro órgão administrativo que exerça algum poder de controlo sobre o órgão do qual emanou a decisão. Consoante órgão competente para apreciar o recurso administrativo, podemos distinguir:
a) recurso hierárquico – apreciado pelo superior hierárquico do autor do acto;
b) recurso hierárquico impróprio – decidido pelo órgão que exerça poder de supervisão fora do âmbito da hierarquia administrativa sobre o orgão recorrido, existe, nomeadamente, no âmbito de uma delegação de competências entre órgãos administrativos
c) recurso tutelar – apreciado pelo órgão que exerça o poder de tutela ou superintendência, no caso de actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas diferentes, e ligadas por uma relação de tutela ou superintendência, ex: o recurso dos actos do presidente do Instituto da Conservação da Natureza apresentado perante o ministro com a pasta do Ambiente, pois entre estes organismos existe uma relação de superintendência.
As reclamações e os recursos podem ter por fundamento tanto a ilegalidade (violação directa de uma norma legal) como a inconveniência (desrespeito de regras técnicas e de boa administração) do acto administrativo impugnado. Uma decisão da Administração quanto à localização.
(ex: A decisão da Administração quanto à localização de uma determinada fábrica é ilegal se, por exemplo, o local em causa estiver incluído numa zona de Reserva Ecológica Nacional onde é proibido construir. Agora, a decisão até pode não violar qualquer norma jurídica, pode é ser considerada mais ou menos acertada, mais ou menos conveniente, consoante os interesses que satisfaz ou prejudica.)
O mérito ou conveniência das decisões administrativas só pode ser contestado perante a própria Administração, no âmbito das reclamações e recursos administrativos. Atendendo ao princípio da separação de poderes, os tribunais não podem avaliar a conveniência das decisões administrativas, pois isso seria assumir o papel da própria Administração.
A reclamação tem por característica o facto de ser um procedimento relativamente rápido: deve ser apresentada no prazo de 15 dias a contar do conhecimento do acto administrativo, sendo a decisão tomada no prazo de 30 dias.
Efeitos do recurso, o órgão que aprecia o recurso pode:
- confirmar ou revogar o acto recorrido e, se o acto não tiver sido praticado no âmbito de uma competência exclusiva do seu autor, pode ainda modificá-lo ou substituí-lo, isto se a lei expressamente conferir poderes de tutela substitutiva ao órgão que aprecia o recurso
- anular todo o procedimento administrativo que conduziu à prática do acto e a determinação da realização de nova instrução ou de diligências complementares.
O requerimento de recurso administrativo pode ser entregue junto do autor do acto administrativo ou junto do órgão que vai apreciar o pedido, sempre dirigido a este último, devendo ser apresentado no prazo de 30 dias a contar do respectivo conhecimento, caso se trate de recurso hierárquico necessário, ou três meses se o recurso for facultativo. O procedimento é um pouco mais longo, uma vez que tem de ser dada oportunidade ao autor do acto para se pronunciar (tem para isso 15 dias).
Aos titulares dos interesses difusos é reconhecida a legitimidade para reclamar e recorrer dos actos administrativos que ofendam esses interesses (arts. 160º n.º 2 e 53º n.º 2 e 3 do CPA).
Da Articulação entre os recursos administrativos e a interposição de acções judiciais:
Já foi um tema muito discutido na doutrina saber se antes de impugnar judicialmente um acto administrativo, é necessário esgotar primeiro as possibilidades de recurso perante a própria Administração.
O CPA distingue entre os recursos facultativos e os necessários, consoante se possa contestar o acto administrativo em tribunal sem necessidade de passar previamente pelo
controlo interno da Administração, ou a interposição do recurso administrativo seja um requisito prévio e necessário à contestação judicial.
Com a revisão da Constituição de 1997 consagrou-se como direito fundamental de todos os administrados a possibilidade de recorrerem a tribunal para contestar qualquer acto administrativo lesivo dos respectivos direitos e interesses legalmente protegidos. Na prática, o recurso administrativo só é necessário se a lei expressamente o determinar para a situação em causa. Mesmo nos casos de recurso administrativo facultativo, se o mesmo for interposto, suspende-se o prazo para a impugnação judicial, sendo ainda possível recorrer aos tribunais durante a pendência do recurso administrativo. O que significa que se garante a possibilidade de utilizar sucessiva e simultaneamente os dois mecanismos de controlo dos actos administrativos.
Queixa perante a Comissão de Acesso aos Docs Administrativos
Sempre que um pedido de acesso a um documento, formulado no âmbito da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, alterada pelas Leis n.º 8/95, de 29 de Março, e 94/99, de 16 de Julho), seja recusado ou não obtenha resposta, o interessado pode dirigir uma queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA).
A CADA é uma entidade pública independente, que funciona junto da Assembleia da República, criada para zelar pelo cumprimento da referida Lei de Acesso aos Documentos Administrativos.
A queixa deve ser apresentada no prazo de 20 dias a contar da recusa expressa ou do fim do prazo que a Administração tinha para responder (10 dias a contar do pedido). A CADA tem então um prazo de 30 dias para emitir o seu parecer e enviá-lo a todos os interessados. Este parecer não é vinculativo, a Administração apenas tem de o tomar em consideração numa decisão em segunda leitura, que deve ser tomada num prazo de 15 dias.
Caso se mantenha a recusa ou não haja decisão final neste prazo, resta ao interessado recorrer ao tribunal.
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Contra- Ordenações
As autoridades administrativas dispõem de um meio eficaz através do qual é possível impor coercivamente as normas ambientais (e outras) – a aplicação de coimas (sanções pecuniárias) e eventualmente ainda de sanções acessórias no âmbito de processos de contra-ordenação.
O regime geral das contra-ordenações consta de um diploma específico (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), o qual define os pressupostos gerais de aplicação das coimas e sanções acessórias bem como a tramitação do processo contra-ordenacional.
A generalidade dos diplomas que disciplina as actividades susceptíveis de provocar impactes ambientais contém um capítulo relativo à fiscalização e sanções, no qual se identificam as entidades com competência para fiscalizar a aplicação das normas daquele diploma, os comportamentos considerados como contra-ordenações, as coimas e sanções acessórias aplicáveis e as entidades competentes para as aplicar.
As autoridades policiais têm uma competência genérica para tomar conta de todos os eventos ou circunstâncias susceptíveis de implicar responsabilidade por contra-ordenação e tomar as medidas necessárias para impedir o desaparecimento de provas. Nestes casos levanta-se um auto de notícia, que atesta a situação que indicia a infracção, e remete-se o mesmo para a autoridade competente que irá instruir o processo de contra-ordenação.
A nível de contra – ordenações ambientais as entidades especializadas na fiscalização são: o Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) da Guarda Nacional Republicana e o Corpo Nacional da Guarda Florestal.
A Inspecção-Geral do Ambiente é o serviço inspectivo central do Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, sendo por isso, em regra, a autoridade competente para instaurar, instruir e decidir os processos de contra-ordenação nas áreas do ambiente, ordenamento do território e conservação da natureza. Dependendo da matérias, pode ainda haver outras entidades encarregues dos processos contra-ordenacionais.
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Qualquer pessoa pode dar conhecimento da prática de uma infracção que constitua contra-ordenação. Essa queixa dará, em princípio, origem à abertura de um processo de contra-ordenação, no qual a autoridade administrativa vai averiguar se existe ou não infracção, investigando os factos que indiciam a prática da contra-ordenação, ouvindo testemunhas e peritos e realizando as demais diligências necessárias. O alegado infractor tem sempre o direito de ser ouvido e pode ser representado por defensor. Caso a autoridade administrativa considere provada a prática da contra-ordenação, aplicará uma coima ao infractor, eventualmente acompanhada de sanções acessórias. O infractor pode recorrer para os tribunais judiciais pedindo o reexame da decisão.
Os cidadãos e as organizações não governamentais de ambiente (ONGA) não podem impugnar judicialmente a decisão administrativa nem tomar parte, como assistentes (acusadores), quer na fase administrativa quer na fase judicial. Contudo, podem acompanhar o processo contra-ordenacional, apresentando memoriais, pareceres técnicos, sugestões de exames ou outras diligências de prova até que o processo esteja pronto para decisão final (artigo 10º da Lei das ONGA – Lei n.º 35/98, de 18 de Julho).
A responsabilidade contra-ordenacional não exclui outros tipos de responsabilidade: se tiverem sido causados danos ao ambiente o infractor é ainda responsável pela reposição da situação anterior ou pela indemnização pelos danos (responsabilidade civil); se o comportamento em causa constituir simultaneamente a prática de um crime, o infractor é punido pela prática deste (em vez da contra-ordenação), podendo ser aplicáveis as sanções acessórias previstas para a contra-ordenação.
A reposição da situação anterior pode ser ordenada pela própria autoridade competente para o processo de contra-ordenaçã, ou por um tribunal a pedido dos cidadãos afectados.
Quando a infracção constituir crime e contra-ordenação compete à autoridade administrativa remeter automaticamente o processo para ser julgado em tribunal.
Mediação Ambiental
Na mediação todo o processo é controlado pelas partes em conflito e não por um terceiro exterior que vem impor a sua decisão. O mediador funciona assim como um terceiro neutro e imparcial cuja tarefa consiste em facilitar o diálogo e auxiliar os participantes a dialogar, a compreender mutuamente os respectivos interesses e necessidades e a gerarem soluções.
Para que este modelo funcione é necessário que as partes abandonem a tradicional postura adversarial e assumam um espírito colaborativo, construtivo e criativo, de procura conjunta de soluções satisfatórias para todos. A mediação exige mesmo um particular empenhamento das partes, estas participam activamente no diálogo, trazem o máximo de informação que possa ser relevante para conhecer todos os ângulos do conflito e todos os interesses em jogo, e contribuir para a procura de consensos. O facto de o processo ser confidencial permite que as partes se sintam livres de constrangimentos exteriores e colaborem melhor.
O papel do mediador, um técnico especializado, é essencial, na medida em que estrutura o diálogo, assegurando o respeito mútuo e estimulando os participantes a partilhar informação importante e a buscar soluções criativas em conjunto, sem contudo interferir, ele próprio, no conteúdo dessas soluções.
O acordo a que se consiga é totalmente construído pelas partes existindo assim maiores garantias de ser cumprido e respeitado pelas mesmas.
Os conflitos em torno de bens ambientais opõem uma multiplicidade de partes e interesses públicos e particulares, eventualmente locais e nacionais, sendo que as partes se apresentam muitas vezes através de representantes de grupos e/ou comunidades. O processo de mediação destes conflitos multi-partes é assim bastante complexo. No entanto, é possível chegar a soluções que satisfaçam todos na medida em que atendam a alguns interesses de cada uma das partes.
Em Portugal estes processos colaborativos não estão ainda muito divulgados.
A mediação foi “oficialmente” adoptada nos Gabinetes de Mediação Familiar e nos Julgados de Paz, como uma fase prévia à resolução judicial dos conflitos. Se as partes quiserem tentar a mediação e através dela chegarem a um acordo, o juiz poderá homologá-lo, ganhando assim a força jurídica de uma sentença judicial. Os conflitos ambientais não cabem, contudo, no âmbito de competência dos Julgados de Paz.
Quando um órgão administrativo toma uma decisão que ofende um direito ou interesse legalmente protegido, ex: o direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, há duas vias possíveis: reclamação ou recurso administrativo.
Há Reclamação quando se peça a modificação ou revogação da decisão ao próprio órgão que a tomou, é um mecanismo de verdadeiro auto-controlo, pois pede-se ao órgão que já se pronunciou sobre a situação para reapreciar a sua própria decisão.
Recurso Administrativo- verifica-se quando se peça a modificação ou revogação a um outro órgão administrativo que exerça algum poder de controlo sobre o órgão do qual emanou a decisão. Consoante órgão competente para apreciar o recurso administrativo, podemos distinguir:
a) recurso hierárquico – apreciado pelo superior hierárquico do autor do acto;
b) recurso hierárquico impróprio – decidido pelo órgão que exerça poder de supervisão fora do âmbito da hierarquia administrativa sobre o orgão recorrido, existe, nomeadamente, no âmbito de uma delegação de competências entre órgãos administrativos
c) recurso tutelar – apreciado pelo órgão que exerça o poder de tutela ou superintendência, no caso de actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas diferentes, e ligadas por uma relação de tutela ou superintendência, ex: o recurso dos actos do presidente do Instituto da Conservação da Natureza apresentado perante o ministro com a pasta do Ambiente, pois entre estes organismos existe uma relação de superintendência.
As reclamações e os recursos podem ter por fundamento tanto a ilegalidade (violação directa de uma norma legal) como a inconveniência (desrespeito de regras técnicas e de boa administração) do acto administrativo impugnado. Uma decisão da Administração quanto à localização.
(ex: A decisão da Administração quanto à localização de uma determinada fábrica é ilegal se, por exemplo, o local em causa estiver incluído numa zona de Reserva Ecológica Nacional onde é proibido construir. Agora, a decisão até pode não violar qualquer norma jurídica, pode é ser considerada mais ou menos acertada, mais ou menos conveniente, consoante os interesses que satisfaz ou prejudica.)
O mérito ou conveniência das decisões administrativas só pode ser contestado perante a própria Administração, no âmbito das reclamações e recursos administrativos. Atendendo ao princípio da separação de poderes, os tribunais não podem avaliar a conveniência das decisões administrativas, pois isso seria assumir o papel da própria Administração.
A reclamação tem por característica o facto de ser um procedimento relativamente rápido: deve ser apresentada no prazo de 15 dias a contar do conhecimento do acto administrativo, sendo a decisão tomada no prazo de 30 dias.
Efeitos do recurso, o órgão que aprecia o recurso pode:
- confirmar ou revogar o acto recorrido e, se o acto não tiver sido praticado no âmbito de uma competência exclusiva do seu autor, pode ainda modificá-lo ou substituí-lo, isto se a lei expressamente conferir poderes de tutela substitutiva ao órgão que aprecia o recurso
- anular todo o procedimento administrativo que conduziu à prática do acto e a determinação da realização de nova instrução ou de diligências complementares.
O requerimento de recurso administrativo pode ser entregue junto do autor do acto administrativo ou junto do órgão que vai apreciar o pedido, sempre dirigido a este último, devendo ser apresentado no prazo de 30 dias a contar do respectivo conhecimento, caso se trate de recurso hierárquico necessário, ou três meses se o recurso for facultativo. O procedimento é um pouco mais longo, uma vez que tem de ser dada oportunidade ao autor do acto para se pronunciar (tem para isso 15 dias).
Aos titulares dos interesses difusos é reconhecida a legitimidade para reclamar e recorrer dos actos administrativos que ofendam esses interesses (arts. 160º n.º 2 e 53º n.º 2 e 3 do CPA).
Da Articulação entre os recursos administrativos e a interposição de acções judiciais:
Já foi um tema muito discutido na doutrina saber se antes de impugnar judicialmente um acto administrativo, é necessário esgotar primeiro as possibilidades de recurso perante a própria Administração.
O CPA distingue entre os recursos facultativos e os necessários, consoante se possa contestar o acto administrativo em tribunal sem necessidade de passar previamente pelo
controlo interno da Administração, ou a interposição do recurso administrativo seja um requisito prévio e necessário à contestação judicial.
Com a revisão da Constituição de 1997 consagrou-se como direito fundamental de todos os administrados a possibilidade de recorrerem a tribunal para contestar qualquer acto administrativo lesivo dos respectivos direitos e interesses legalmente protegidos. Na prática, o recurso administrativo só é necessário se a lei expressamente o determinar para a situação em causa. Mesmo nos casos de recurso administrativo facultativo, se o mesmo for interposto, suspende-se o prazo para a impugnação judicial, sendo ainda possível recorrer aos tribunais durante a pendência do recurso administrativo. O que significa que se garante a possibilidade de utilizar sucessiva e simultaneamente os dois mecanismos de controlo dos actos administrativos.
Queixa perante a Comissão de Acesso aos Docs Administrativos
Sempre que um pedido de acesso a um documento, formulado no âmbito da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, alterada pelas Leis n.º 8/95, de 29 de Março, e 94/99, de 16 de Julho), seja recusado ou não obtenha resposta, o interessado pode dirigir uma queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA).
A CADA é uma entidade pública independente, que funciona junto da Assembleia da República, criada para zelar pelo cumprimento da referida Lei de Acesso aos Documentos Administrativos.
A queixa deve ser apresentada no prazo de 20 dias a contar da recusa expressa ou do fim do prazo que a Administração tinha para responder (10 dias a contar do pedido). A CADA tem então um prazo de 30 dias para emitir o seu parecer e enviá-lo a todos os interessados. Este parecer não é vinculativo, a Administração apenas tem de o tomar em consideração numa decisão em segunda leitura, que deve ser tomada num prazo de 15 dias.
Caso se mantenha a recusa ou não haja decisão final neste prazo, resta ao interessado recorrer ao tribunal.
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Contra- Ordenações
As autoridades administrativas dispõem de um meio eficaz através do qual é possível impor coercivamente as normas ambientais (e outras) – a aplicação de coimas (sanções pecuniárias) e eventualmente ainda de sanções acessórias no âmbito de processos de contra-ordenação.
O regime geral das contra-ordenações consta de um diploma específico (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), o qual define os pressupostos gerais de aplicação das coimas e sanções acessórias bem como a tramitação do processo contra-ordenacional.
A generalidade dos diplomas que disciplina as actividades susceptíveis de provocar impactes ambientais contém um capítulo relativo à fiscalização e sanções, no qual se identificam as entidades com competência para fiscalizar a aplicação das normas daquele diploma, os comportamentos considerados como contra-ordenações, as coimas e sanções acessórias aplicáveis e as entidades competentes para as aplicar.
As autoridades policiais têm uma competência genérica para tomar conta de todos os eventos ou circunstâncias susceptíveis de implicar responsabilidade por contra-ordenação e tomar as medidas necessárias para impedir o desaparecimento de provas. Nestes casos levanta-se um auto de notícia, que atesta a situação que indicia a infracção, e remete-se o mesmo para a autoridade competente que irá instruir o processo de contra-ordenação.
A nível de contra – ordenações ambientais as entidades especializadas na fiscalização são: o Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) da Guarda Nacional Republicana e o Corpo Nacional da Guarda Florestal.
A Inspecção-Geral do Ambiente é o serviço inspectivo central do Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, sendo por isso, em regra, a autoridade competente para instaurar, instruir e decidir os processos de contra-ordenação nas áreas do ambiente, ordenamento do território e conservação da natureza. Dependendo da matérias, pode ainda haver outras entidades encarregues dos processos contra-ordenacionais.
20
Qualquer pessoa pode dar conhecimento da prática de uma infracção que constitua contra-ordenação. Essa queixa dará, em princípio, origem à abertura de um processo de contra-ordenação, no qual a autoridade administrativa vai averiguar se existe ou não infracção, investigando os factos que indiciam a prática da contra-ordenação, ouvindo testemunhas e peritos e realizando as demais diligências necessárias. O alegado infractor tem sempre o direito de ser ouvido e pode ser representado por defensor. Caso a autoridade administrativa considere provada a prática da contra-ordenação, aplicará uma coima ao infractor, eventualmente acompanhada de sanções acessórias. O infractor pode recorrer para os tribunais judiciais pedindo o reexame da decisão.
Os cidadãos e as organizações não governamentais de ambiente (ONGA) não podem impugnar judicialmente a decisão administrativa nem tomar parte, como assistentes (acusadores), quer na fase administrativa quer na fase judicial. Contudo, podem acompanhar o processo contra-ordenacional, apresentando memoriais, pareceres técnicos, sugestões de exames ou outras diligências de prova até que o processo esteja pronto para decisão final (artigo 10º da Lei das ONGA – Lei n.º 35/98, de 18 de Julho).
A responsabilidade contra-ordenacional não exclui outros tipos de responsabilidade: se tiverem sido causados danos ao ambiente o infractor é ainda responsável pela reposição da situação anterior ou pela indemnização pelos danos (responsabilidade civil); se o comportamento em causa constituir simultaneamente a prática de um crime, o infractor é punido pela prática deste (em vez da contra-ordenação), podendo ser aplicáveis as sanções acessórias previstas para a contra-ordenação.
A reposição da situação anterior pode ser ordenada pela própria autoridade competente para o processo de contra-ordenaçã, ou por um tribunal a pedido dos cidadãos afectados.
Quando a infracção constituir crime e contra-ordenação compete à autoridade administrativa remeter automaticamente o processo para ser julgado em tribunal.
Mediação Ambiental
Na mediação todo o processo é controlado pelas partes em conflito e não por um terceiro exterior que vem impor a sua decisão. O mediador funciona assim como um terceiro neutro e imparcial cuja tarefa consiste em facilitar o diálogo e auxiliar os participantes a dialogar, a compreender mutuamente os respectivos interesses e necessidades e a gerarem soluções.
Para que este modelo funcione é necessário que as partes abandonem a tradicional postura adversarial e assumam um espírito colaborativo, construtivo e criativo, de procura conjunta de soluções satisfatórias para todos. A mediação exige mesmo um particular empenhamento das partes, estas participam activamente no diálogo, trazem o máximo de informação que possa ser relevante para conhecer todos os ângulos do conflito e todos os interesses em jogo, e contribuir para a procura de consensos. O facto de o processo ser confidencial permite que as partes se sintam livres de constrangimentos exteriores e colaborem melhor.
O papel do mediador, um técnico especializado, é essencial, na medida em que estrutura o diálogo, assegurando o respeito mútuo e estimulando os participantes a partilhar informação importante e a buscar soluções criativas em conjunto, sem contudo interferir, ele próprio, no conteúdo dessas soluções.
O acordo a que se consiga é totalmente construído pelas partes existindo assim maiores garantias de ser cumprido e respeitado pelas mesmas.
Os conflitos em torno de bens ambientais opõem uma multiplicidade de partes e interesses públicos e particulares, eventualmente locais e nacionais, sendo que as partes se apresentam muitas vezes através de representantes de grupos e/ou comunidades. O processo de mediação destes conflitos multi-partes é assim bastante complexo. No entanto, é possível chegar a soluções que satisfaçam todos na medida em que atendam a alguns interesses de cada uma das partes.
Em Portugal estes processos colaborativos não estão ainda muito divulgados.
A mediação foi “oficialmente” adoptada nos Gabinetes de Mediação Familiar e nos Julgados de Paz, como uma fase prévia à resolução judicial dos conflitos. Se as partes quiserem tentar a mediação e através dela chegarem a um acordo, o juiz poderá homologá-lo, ganhando assim a força jurídica de uma sentença judicial. Os conflitos ambientais não cabem, contudo, no âmbito de competência dos Julgados de Paz.
Isabel Machado, nº 14475, Subturma 3
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