Licença Ambiental – Indústrias existentes e as Melhores Técnicas Disponíveis
Publicada por Subturma 4 à(s) 16:17 Quando pensamos na protecção do ambiente pensamos numa protecção que não implica simples acções de um Estado especificamente, mas atitudes conformadas para um objectivo, supostamente, à escala planetária. Assim como cada indivíduo deve ter esta preocupação assim devem agir as empresas que mais poluem, e os Estados devem fazer com que as preocupações globais sejam cumpridas a nível legislativo.
Para isso, em Portugal, existem mecanismos como a AIA e como a Licença Ambiental com a preocupação de proteger o ambiente mas também de tentar não descurar as necessidades económicas. Muitas vezes a dificuldade de ponderação leva a que se comentam erros legislativos, incongruências e com que o bem ambiental não seja protegido de igual maneira em todos os Estados que se comprometem a essa protecção.
A Licença Ambiental é uma decisão escrita que visa garantir a prevenção e o controlo integrados da poluição proveniente de determinadas instalações, estabelecendo medidas destinadas a evitar, ou se tal não for possivel, a reduzir as emissões para o ar, a água e o sol, a produção de resíduos e a poluição sonora, constituindo condição necessária do licenciamento ou da autorização dessas instalações. A Licença Ambiental é, no fundo, um documento que sucede à DIA e que implica a informalmente chamada “licença para poluir”, determinando como que um nível de poluição aceitável, um documento relacionado com a forma como uma actividade com impacto ambiental é desenvolvida (de notar que tem um cariz mais dinâmico do que a AIA, caracterizada pelo seu cariz mais estático).
Na senda da Licença Ambiental (doravante tratada por L.A.), não só se abrange limites mas também se podem estabelecer as técnicas produtivas sob as quais a instalação deve laborar e, em certos casos até, a possibilidade de uma adequação mais estreita à lei num determinado prazo adequado às capacidades do operador em causa. Nasce, através dessa necessidade este termo: Melhores Técnicas Disponíveis. Partimos, quanto a esta matéria, do D.L. 194/2000, transposição de uma Directiva Comunitária, cujo objecto é a prevenção e o controlo integrados da poluição proveniente de certas actividades e o estabelecimento de medidas destinadas a evitar ou reduzir as emissões destas actividades, tendo em vista alcançar um nível elevado de protecção do ambiente no seu todo (art. 1º/1). Para efeitos do presente diploma, define-se Melhores Técnicas Disponíveis (MTDS) no art. 1º/1 j). A chave do conceito não passa nem pela definição de “Técnicas” nem mesmo de “Melhores”, mas sim na definição de “Disponíveis”. A possibilidade de aplicação ou não de aplicação num sector industrial dos limites, o balanço ambiente-possibilidade económica, a ponderação custos – benefícios, é a chave da definição que pode tanto fazer enquadrar o critério como deitá-lo por terra. Cria-se uma difícil ponderação de interesses através deste conceito indeterminado. Até por esta razão se cria a “Comissão Consultiva para a Prevenção e Controlo Integrados da Poluição”, já que o legislador foi sensível à dificuldade de interpretar adequadamente este conceito não destruindo a capacidade da insdústria portuguesa, mas também não sacrificando o bem ambiental. Analisando a actividade industrial no seu todo, há a possibilidade de se apurar que esta, em Portugal, não está capacitada para cumprir determinadas exigências de cariz ambiental, e é a partir deste conceito de “Disponíveis” que adequamos os limites e as exigências a este sector e até compreendemos melhor as possibilidades futuras do mesmo. Segundo o art. 9º/1 do mesmo diploma, para a determinação em causa há que ter em conta os critérios constantes do anexo IV, tendo em conta os custos e benefícios que podem resultar de uma acção (ter em consideração casos similares a uma indústria, a título de exemplo, que reduziria os seus lucros a zero para se adequar a técnicas avançadas, destruindo a sua capacidade de concorrência de mercado e até de subsistência futura) e os princípios da precaução e da prevenção (de notar que o legislador transpõe a Directiva deixando os conceitos lado a lado, sem ter em conta as considerações que advêm das respectivas definições). O anexo IV complementa o conceito do art. 1º/1 j), dando consistência prática ao conceito.
De qualquer forma cria-se um outro problema de fundo a partir do diploma: as indústrias instaladas e a produzir antes de 2000 que é a data do diploma. O art. 13º diz que as instalações existentes devem possuir a L.A. até 30 de Outubro de 2007. Muitas das indústrias que vêm este diploma ser-lhes aplicado não têm a possibilidade de, neste prazo, se adequar aos limites impostos, daí a necessidade que o conceito de MTD seja aplicado fielmente e que tenha realmente em conta as possibilidades existentes e as putativas capacidades futuras.
Podemos então analisar um caso em concreto que demonstra a aplicação de ambos os conceitos. A Central Termoeléctrica do Pego tem Licença Ambiental emitida em 16 de Fevereiro de 2005, sendo que é válida até 16 de Fevereiro de 2010 (cumprindo os requisitos da al. G) do art. 10º do diploma), prevendo até a própria licença as excepções a este prazo, tal como decorre do art. 16º/3 do diploma. Aliás, a própria licença explica o que são as melhores técnicas disponíveis para o local após cumpridas as análises decorrentes do mesmo preceito (apuramento das verdadeiras técnicas disponíveis dentro das melhores possibilidades da indústria referida). A partir daqui a L.A. também pretende que haja uma análise e calendarização de implementação destas medidas num Plano de Desenvolvimento Ambiental a desenvolver pelo operador – no D.L. 194/2000, define-se operador como qualquer pessoa singular ou colectiva, pública ou privada, que pretenda explorar, explore ou possua a instalação ou em quem tenha sido delegado um poder económico determinante sobre o funcionamento técnico da instalação, e assim, no caso concreto desta licença, será a pessoa colectiva Central Termoeléctrica do Pego. Este Plano deve integrar as acções de melhoria ambiental a introduzir de acordo com estratégias nacionais de política do ambiente e melhores técnicas diponíveis para minimizar ou eliminar, quando possível, os efeitos adversos no ambiente. Deve assim conter os meios para alcançar os limites propostos e o prazo para a execução destes objectivos. Cria-se um problema, indirectamente, quando se diz na L.A. que, citando, “(...) Deverão ser criados mecanismos de acompanhamento que garantam a adopção das MTD, estabelecidas no Documento de Referência que aguarda processo de adopção e publicação, Draft Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, da Comissão Europeia. (...)”. Primeiro há que notar que esta L.A. não prevê que determinados limites sejam cumpridos até à data prevista no D.L. 194/2000, mas sim até 31 de Dezembro de 2007, o que denota uma percepção do Estado Português de que há determinadas possibilidades inerentes à indústria em causa e à sua adequação aos limites legalmente propostos. Também dita a licença que os valores propostos na mesma “ficam em aplicação até 31 de Dezembro de 2007, excepto se da análise dos elementos a entregar pelo operador no âmbito do PDA decorrerem novas condições para o presente período”, o que mais uma vez faz denotar uma determinada preocupação e uma vontade de adequação caso a caso. Voltando ao regime aplicável ao caso temos um problema de maior: os limites a aplicar – quais? À indústria em causa aplica-se o D.L. 194/2000 porque os âmbitos de aplicação do diploma estão preenchidos. E, para a indústria em causa, consubstanciando o art. 1º, verificamos a inserção no Anexo I, sendo que encontramos disposição relativa no nº1.1: uma instalação de combustão com potência calorífica de combustão superior a 500 MegaWatsTérmicos (tal conceito também resultou numa Nota Interpretativa pelo Instituto do Ambiente para efeitos de aplicação do D.L. 194/2000 – Nota Interpretativa nº1/2006), inserida nas Indústrias do sector de energia. E a partir deste D.L. aplica-se o Documento de Referência sobre Grandes Instalações de Combustão, tal como é até previsto na licença. Mas para além da inserção nesta categoria prevista neste diploma, no caso especifico há que aplicar-lhe também o D.L. 178/2003 pela concreta razão de a Central ser considerada uma grande instalação de combustão. Este diploma tem patente assegurar a continuidade dos objectivos de redução dos poluentes atmosféricos, fixando limites de emissão para as novas instalações de forma a controlar os níveis de poluição atmosférica gerada pela possível entrada em funcionamento de outras instalações de combustão e, em relação às existentes ( “qualquer instalação de combustão cuja licença inicial de construção ou, na sua falta, cuja licença inicial de exploração tenha sido concedida antes de 1 de Julho de 1987” – 2º/1 j) do D.L. 178/2003), reduzir as emissões dos principais poluentes de algumas destas instalações: o dióxido de enxofre, os óxidos de azoto e as partículas. É neste ponto que se levantam preocupações: o Documento de Referência sobre Grandes Instalações de Combustão (doravante, BREF) tem também valores limite relativos a estes mesmos poluentes. E não e que tenhamos um diploma comunitário em conflito com um diploma interno: trata-se de duas directivas (ou de normas transpostas de uma directiva), regras emanadas de um mesmo legislador comunitário. E também não temos periodos de vigência dispares, temos periodos de vigência que a certa altura são simultâneos e que criam um conflito.
Na senda da Licença Ambiental (doravante tratada por L.A.), não só se abrange limites mas também se podem estabelecer as técnicas produtivas sob as quais a instalação deve laborar e, em certos casos até, a possibilidade de uma adequação mais estreita à lei num determinado prazo adequado às capacidades do operador em causa. Nasce, através dessa necessidade este termo: Melhores Técnicas Disponíveis. Partimos, quanto a esta matéria, do D.L. 194/2000, transposição de uma Directiva Comunitária, cujo objecto é a prevenção e o controlo integrados da poluição proveniente de certas actividades e o estabelecimento de medidas destinadas a evitar ou reduzir as emissões destas actividades, tendo em vista alcançar um nível elevado de protecção do ambiente no seu todo (art. 1º/1). Para efeitos do presente diploma, define-se Melhores Técnicas Disponíveis (MTDS) no art. 1º/1 j). A chave do conceito não passa nem pela definição de “Técnicas” nem mesmo de “Melhores”, mas sim na definição de “Disponíveis”. A possibilidade de aplicação ou não de aplicação num sector industrial dos limites, o balanço ambiente-possibilidade económica, a ponderação custos – benefícios, é a chave da definição que pode tanto fazer enquadrar o critério como deitá-lo por terra. Cria-se uma difícil ponderação de interesses através deste conceito indeterminado. Até por esta razão se cria a “Comissão Consultiva para a Prevenção e Controlo Integrados da Poluição”, já que o legislador foi sensível à dificuldade de interpretar adequadamente este conceito não destruindo a capacidade da insdústria portuguesa, mas também não sacrificando o bem ambiental. Analisando a actividade industrial no seu todo, há a possibilidade de se apurar que esta, em Portugal, não está capacitada para cumprir determinadas exigências de cariz ambiental, e é a partir deste conceito de “Disponíveis” que adequamos os limites e as exigências a este sector e até compreendemos melhor as possibilidades futuras do mesmo. Segundo o art. 9º/1 do mesmo diploma, para a determinação em causa há que ter em conta os critérios constantes do anexo IV, tendo em conta os custos e benefícios que podem resultar de uma acção (ter em consideração casos similares a uma indústria, a título de exemplo, que reduziria os seus lucros a zero para se adequar a técnicas avançadas, destruindo a sua capacidade de concorrência de mercado e até de subsistência futura) e os princípios da precaução e da prevenção (de notar que o legislador transpõe a Directiva deixando os conceitos lado a lado, sem ter em conta as considerações que advêm das respectivas definições). O anexo IV complementa o conceito do art. 1º/1 j), dando consistência prática ao conceito.
De qualquer forma cria-se um outro problema de fundo a partir do diploma: as indústrias instaladas e a produzir antes de 2000 que é a data do diploma. O art. 13º diz que as instalações existentes devem possuir a L.A. até 30 de Outubro de 2007. Muitas das indústrias que vêm este diploma ser-lhes aplicado não têm a possibilidade de, neste prazo, se adequar aos limites impostos, daí a necessidade que o conceito de MTD seja aplicado fielmente e que tenha realmente em conta as possibilidades existentes e as putativas capacidades futuras.
Podemos então analisar um caso em concreto que demonstra a aplicação de ambos os conceitos. A Central Termoeléctrica do Pego tem Licença Ambiental emitida em 16 de Fevereiro de 2005, sendo que é válida até 16 de Fevereiro de 2010 (cumprindo os requisitos da al. G) do art. 10º do diploma), prevendo até a própria licença as excepções a este prazo, tal como decorre do art. 16º/3 do diploma. Aliás, a própria licença explica o que são as melhores técnicas disponíveis para o local após cumpridas as análises decorrentes do mesmo preceito (apuramento das verdadeiras técnicas disponíveis dentro das melhores possibilidades da indústria referida). A partir daqui a L.A. também pretende que haja uma análise e calendarização de implementação destas medidas num Plano de Desenvolvimento Ambiental a desenvolver pelo operador – no D.L. 194/2000, define-se operador como qualquer pessoa singular ou colectiva, pública ou privada, que pretenda explorar, explore ou possua a instalação ou em quem tenha sido delegado um poder económico determinante sobre o funcionamento técnico da instalação, e assim, no caso concreto desta licença, será a pessoa colectiva Central Termoeléctrica do Pego. Este Plano deve integrar as acções de melhoria ambiental a introduzir de acordo com estratégias nacionais de política do ambiente e melhores técnicas diponíveis para minimizar ou eliminar, quando possível, os efeitos adversos no ambiente. Deve assim conter os meios para alcançar os limites propostos e o prazo para a execução destes objectivos. Cria-se um problema, indirectamente, quando se diz na L.A. que, citando, “(...) Deverão ser criados mecanismos de acompanhamento que garantam a adopção das MTD, estabelecidas no Documento de Referência que aguarda processo de adopção e publicação, Draft Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, da Comissão Europeia. (...)”. Primeiro há que notar que esta L.A. não prevê que determinados limites sejam cumpridos até à data prevista no D.L. 194/2000, mas sim até 31 de Dezembro de 2007, o que denota uma percepção do Estado Português de que há determinadas possibilidades inerentes à indústria em causa e à sua adequação aos limites legalmente propostos. Também dita a licença que os valores propostos na mesma “ficam em aplicação até 31 de Dezembro de 2007, excepto se da análise dos elementos a entregar pelo operador no âmbito do PDA decorrerem novas condições para o presente período”, o que mais uma vez faz denotar uma determinada preocupação e uma vontade de adequação caso a caso. Voltando ao regime aplicável ao caso temos um problema de maior: os limites a aplicar – quais? À indústria em causa aplica-se o D.L. 194/2000 porque os âmbitos de aplicação do diploma estão preenchidos. E, para a indústria em causa, consubstanciando o art. 1º, verificamos a inserção no Anexo I, sendo que encontramos disposição relativa no nº1.1: uma instalação de combustão com potência calorífica de combustão superior a 500 MegaWatsTérmicos (tal conceito também resultou numa Nota Interpretativa pelo Instituto do Ambiente para efeitos de aplicação do D.L. 194/2000 – Nota Interpretativa nº1/2006), inserida nas Indústrias do sector de energia. E a partir deste D.L. aplica-se o Documento de Referência sobre Grandes Instalações de Combustão, tal como é até previsto na licença. Mas para além da inserção nesta categoria prevista neste diploma, no caso especifico há que aplicar-lhe também o D.L. 178/2003 pela concreta razão de a Central ser considerada uma grande instalação de combustão. Este diploma tem patente assegurar a continuidade dos objectivos de redução dos poluentes atmosféricos, fixando limites de emissão para as novas instalações de forma a controlar os níveis de poluição atmosférica gerada pela possível entrada em funcionamento de outras instalações de combustão e, em relação às existentes ( “qualquer instalação de combustão cuja licença inicial de construção ou, na sua falta, cuja licença inicial de exploração tenha sido concedida antes de 1 de Julho de 1987” – 2º/1 j) do D.L. 178/2003), reduzir as emissões dos principais poluentes de algumas destas instalações: o dióxido de enxofre, os óxidos de azoto e as partículas. É neste ponto que se levantam preocupações: o Documento de Referência sobre Grandes Instalações de Combustão (doravante, BREF) tem também valores limite relativos a estes mesmos poluentes. E não e que tenhamos um diploma comunitário em conflito com um diploma interno: trata-se de duas directivas (ou de normas transpostas de uma directiva), regras emanadas de um mesmo legislador comunitário. E também não temos periodos de vigência dispares, temos periodos de vigência que a certa altura são simultâneos e que criam um conflito.
Quanto às instalações existentes, que era o caso da Central, o D.L. GIC previa um Plano Nacional de Redução de Emissões (criava-se um valor global de emissões anual que teria de ser cumprido, operando-se compensações se houvesse um valor mais elevado que a média em determinada altura, podendo estar suspender-se a produção), enquanto que o D.L. 194/2000 requisitos mínimos e a aplicação do BREF para instalações existentes. E quanto às instalações novas cria-se também soluções tão dispares que se tornam disfuncionais. Para situar, e só a título de exemplo, enquanto que a partir do D.L. GIC o valor de emissão possível era de 1700 mg/Nm3 em relação a dióxido de enxofre para combustão de Combustíveis Líquidos, para o mesmo apuramento o BREF dá um valor que deve situar-se entre os 100 e os 350 mg/Nm3. A disparidade não é puramente teórica: fala-se de uma legislação com aplicação prática muito concreta e que cria confusões desnecessárias numa área onde a ponderação de interesses é subvalorizada, muitas vezes, a favor do bem económico e contra o bem ambiental no seu todo.
No âmbito da licença da Central Termoeléctrica do Pego as exigências vão no sentido da aplicação do BREF. Não que o Estado Português pretenda ser declaradamente mais intransigente na aplicação das normas, mas da aplicação do diploma (D.L. 194/2000) resulta a aplicação de valores mais favoráveis ao ambiente. É o nascimento desnecessário de mais um conflito: se as licenças dão valores de emissão adequados a este D.L., as indústrias quererão ver-se-lhes aplicado os outros provenientes do D.L. GIC. Na senda se uma preocupação com, novamente, a palavra “Disponíveis”, a L.A. da Central exige valores de emissão muito acima do previsto na lei, na expectativa de ter a possibilidade de ver esses valores diminuidos após PDA. Assim foi, no caso, já que através de um aditamento podemos verificar que os valores que a Central pode apresentar em 1 de Janeiro de 2008 estão mais próximas das exigências legais, até, especialmente, em relação aos poluentes mais relevantes: óxido de azoto, partículas e dióxido de enxofre.
Impõe-se uma valoração mais profunda: será que estamos realmente a fazer uma análise custo benefício? Já não me refiro especificamente no caso da Central Termoeléctrica nem aos valores, já que é de crer que se estes valores são apontados, resultam de um estudo às condições possíveis e disponível da instalação em concreto. Mas estaremos a fazer esta ponderação económica quando aplicamos estes limites? Estaremos, no global, a criar não só as melhores técnicas disponíveis para a protecção do ambiente esquecendo as melhores técnicas disponíveis na protecção da manutenção da indústria propriamente dita? Aplicamos os valores mais exigentes que demonstram que a preocupação que Portugal tem em relação ao ambiente é crescente. Mas e os outros Estados Membros também sujeitos a estes regimes, aplicam? Será que não nos estamos a deixar entrar numa concorrência desleal que prejudica a nossa indústria? Não é uma crítica ao Estado Português, pelo contrário, considero que realmente se queremos criar legislação para a protecção ambiental, se fazemos o apuramento necessário e é possível aplicar valores rígidos, então estes são de aplicar. Mas é uma crítica ao legislador comunitário que, em matéria de ambiente, ainda não consegue criar uma política coerente que leve todos os Estados Membros a ter uma real preocupação com o ambiente e não só uma preocupação com limites relativos que pretende não cumprir quando possível. A consciencialização de que não estamos, globalmente, a atacar a economia para proteger o ambiente deve começar exactamente por estes pequenos passos de unificação normativa na prática. A Central Termoeléctrica do Pego pode e acontece que se sinta efectivamente prejudicada em relação a instalações espanholas da mesma área que podem não aplicar estes valores. Há que consciencializar para o bem ambiente enquanto um bem realmente essencial, não haverá indústria amanhã se não protegermos o nosso meio envolvente hoje. E não será, essencialmente, com legislação assim que o conseguiremos.
No âmbito da licença da Central Termoeléctrica do Pego as exigências vão no sentido da aplicação do BREF. Não que o Estado Português pretenda ser declaradamente mais intransigente na aplicação das normas, mas da aplicação do diploma (D.L. 194/2000) resulta a aplicação de valores mais favoráveis ao ambiente. É o nascimento desnecessário de mais um conflito: se as licenças dão valores de emissão adequados a este D.L., as indústrias quererão ver-se-lhes aplicado os outros provenientes do D.L. GIC. Na senda se uma preocupação com, novamente, a palavra “Disponíveis”, a L.A. da Central exige valores de emissão muito acima do previsto na lei, na expectativa de ter a possibilidade de ver esses valores diminuidos após PDA. Assim foi, no caso, já que através de um aditamento podemos verificar que os valores que a Central pode apresentar em 1 de Janeiro de 2008 estão mais próximas das exigências legais, até, especialmente, em relação aos poluentes mais relevantes: óxido de azoto, partículas e dióxido de enxofre.
Impõe-se uma valoração mais profunda: será que estamos realmente a fazer uma análise custo benefício? Já não me refiro especificamente no caso da Central Termoeléctrica nem aos valores, já que é de crer que se estes valores são apontados, resultam de um estudo às condições possíveis e disponível da instalação em concreto. Mas estaremos a fazer esta ponderação económica quando aplicamos estes limites? Estaremos, no global, a criar não só as melhores técnicas disponíveis para a protecção do ambiente esquecendo as melhores técnicas disponíveis na protecção da manutenção da indústria propriamente dita? Aplicamos os valores mais exigentes que demonstram que a preocupação que Portugal tem em relação ao ambiente é crescente. Mas e os outros Estados Membros também sujeitos a estes regimes, aplicam? Será que não nos estamos a deixar entrar numa concorrência desleal que prejudica a nossa indústria? Não é uma crítica ao Estado Português, pelo contrário, considero que realmente se queremos criar legislação para a protecção ambiental, se fazemos o apuramento necessário e é possível aplicar valores rígidos, então estes são de aplicar. Mas é uma crítica ao legislador comunitário que, em matéria de ambiente, ainda não consegue criar uma política coerente que leve todos os Estados Membros a ter uma real preocupação com o ambiente e não só uma preocupação com limites relativos que pretende não cumprir quando possível. A consciencialização de que não estamos, globalmente, a atacar a economia para proteger o ambiente deve começar exactamente por estes pequenos passos de unificação normativa na prática. A Central Termoeléctrica do Pego pode e acontece que se sinta efectivamente prejudicada em relação a instalações espanholas da mesma área que podem não aplicar estes valores. Há que consciencializar para o bem ambiente enquanto um bem realmente essencial, não haverá indústria amanhã se não protegermos o nosso meio envolvente hoje. E não será, essencialmente, com legislação assim que o conseguiremos.
Mas, indiferente a isto, a conclusão é que o BREF foi aceite em 20 de Dezembro de 2004, aguarda processo para adopção e publicação em JOC e até 2007, os operadores PCIP deverão criar as condições e planear as acções que permitam a aproximação às Melhores Técnicas Disponíveis.
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