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Introdução e delimitação do objecto
A espécie humana, ao longo da sua evolução, passou de mais um animal entre tantos, cuja sobrevivência era incerta, a um predador de topo e, mais recentemente, ao principal agente de mudança no planeta Terra. Esta evolução foi acompanhada do recurso a meios técnicos cada vez mais avançados e do crescimento exponencial da população humana, simultaneamente causa e efeito da utilização crescente de recursos naturais.
Entre os recursos naturais por nós utilizados encontram-se outros animais, mas também o próprio espaço em que estes habitam, e elementos essenciais à sua sobrevivência, como o ar ou a água. A actividade humana tornou-se assim um factor de risco para a sobrevivência de uma multiplicidade de espécies. E este risco não deve ser subvalorizado – a responsabilidade, pelo menos parcial, do Homem na extinção de animais remontará, segundo alguns, à Pré-História, e ao nosso contributo para o desaparecimento de muita da fauna da época, como os Mamutes ou os Tigres Dentes-de-Sabre. Mais recentemente encontramos outros exemplos de extinções atribuídas ao Homem, como a do Dodo das Ilhas Maurícias, no século XVII, o Tigre da Tasmânia, na década de 1930 ou o Ibex dos Pirinéus, em Janeiro de 2000. As causas destes, e de muitos outros desaparecimentos são variadas: elas vão da caça ao abate indiscriminado por diversas razões, passando pela poluição, destruição dos habitats (por exemplo, pela desflorestação), ou competição pelas mesmas fontes de alimento.
Mais preocupante ainda é o facto de existirem indícios sérios de que a extinção de animais provocada pela intervenção humana sobre o planeta poderá estar a aumentar drasticamente.
Portugal não se encontra isolado deste panorama global. Existem, no nosso país, exemplos de espécies extintas, como o Urso, e de outras que muito provavelmente já o estarão, como o Lince Ibérico. Muitas outras estão em risco, devido ao crescimento das cidades, das actividades económicas com impacto sobre os solos, água e ar, entre outros factores; é o caso de algumas aves de rapina.
O reconhecimento de que as espécies animais detêm um valor implícito, inerente, que excede a utilidade económica que o Homem delas pode retirar, e a noção de que é urgente protegê-las, para garantir a biodiversidade e a transmissão deste património irrepetível às gerações futuras, motivam-nos à feitura deste trabalho.
O objecto deste estudo abrange a protecção das espécies animais no seu conjunto, e não dos exemplares individualmente considerados, tratada no âmbito do “bem-estar” animal, ou “animal welfare”.
Limitaremos também a análise às espécies de animais terrestres, não migratórias, excluindo as aquáticas e migratórias, sem prejuízo de que alguns dos pontos da pesquisa se apliquem a todos eles. Fazemos esta opção por força das limitações de espaço, mas também porque as suas diferentes características justificam abordagens diferenciadas. Isso é particularmente evidente na protecção de espécies marinhas, tratadas ainda hoje, frequentemente, numa lógica de gestão de recursos livremente disponíveis, com a excepção de algumas espécies tidas por mais “carismáticas” pela generalidade da opinião pública, como será o caso dos golfinhos ou das baleias.
Procuraremos traçar um quadro sintético do regime jurídico vigente no nosso país, partindo de uma divisão em função das fontes de Direito. Tentaremos igualmente exemplificar os diferentes métodos equacionados para a protecção de espécies animais em vias de extinção, e que vão da regulação da caça ou do comércio, à harmonização com as actividades desenvolvidas pelo Homem, passando pela criação de zonas protegidas.

Protecção Internacional
Face ao carácter global dos problemas ambientais e, mais especificamente, das espécies ameaçadas de extinção, o Direito Internacional Público parece especialmente vocacionado para representar uma das principais abordagens à sua resolução. No entanto, ele viu-se confrontado durante muitos anos com uma perspectiva puramente utilitarista dos recursos naturais, e as primeiras convenções sobre a matéria reflectem-no evidentemente. Contudo, as mudanças de concepção quanto à importância dos elementos ambientais, que se operaram nos anos 60 e 70 do século XX, não passaram despercebidas e, muitas vezes antes das legislações nacionais, os tratados começaram a revelá-lo.
As diversas convenções que se foram sucedendo são marcadamente heterogéneas: encontramo-las com âmbito global, regional, ou puramente bilateral. A sua força jurídica e as medidas que avançam também são notoriamente diversas, indo do carácter meramente proclamatório, com cariz político, até à consagração de regras muito concretas, associadas a consequências expressas para o seu incumprimento. Os métodos de protecção são igualmente variados, abrangendo a protecção de habitats, a protecção de espécies, individualmente consideradas ou globalmente, a regulação do comércio, etc.
Analisaremos mais detalhadamente algumas convenções internacionais às quais o Estado Português se encontra vinculado e que nos parecem reflectir o panorama actual da protecção de animais ameaçados de extinção.

Convenção de Ramsar, de 1971, sobre Zonas Húmidas
A Convenção de Ramsar foi concluída a 2 de Fevereiro de 1971, tendo entrado em vigor a 21 de Dezembro de 1975. Conta actualmente com 158 Partes Contratantes, entre as quais se incluí Portugal, por força do Decreto nº 101/80 de 9/10/1980. Destaca-se por ter sido a primeira Convenção, a nível global, vocacionada para a protecção de habitats, mais especificamente, Zonas Húmidas, com especial ênfase nas que constituem o habitat de aves aquáticas.
Para efeito da Convenção de Ramsar, zonas húmidas serão “áreas de pântano, turfa ou água, natural ou artificial, permanente ou temporária, com água estagnada ou corrente, doce, salobra ou salgada, incluindo zonas de água marítima com menos de seis metros de profundidade na maré baixa”. Estas consideram-se merecedoras de protecção internacional em razão da função ecológica que desempenham, mas também pelo seu valor económico, cultural, e recreativo. Para as defender, são necessárias “políticas nacionais de longo alcance” e uma “acção internacional coordenada”.
Cabe às Partes a designação e delimitação das zonas húmidas que pretendem ver incluídas na lista constante da Convenção. Entre as razões que consubstanciam essa designação encontra-se implícita a presença de espécies ameaçadas nessas áreas. A classificação como Zona Húmida de Interesse Internacional implica para as Partes uma variedade de obrigações. Entre estas encontra-se evidentemente a sua protecção, mas também a utilização racional desses locais, pelo que não estamos perante uma pura perspectiva conservacionista, que desconsidere outros interesses humanos em presença. As partes deverão igualmente envidar esforços para a descoberta e intercâmbio de dados científicos.
De momento, existem 1743 Zonas Húmidas classificadas, totalizando 161 milhões de hectares. Em Portugal, as duas primeiras Zonas incluídas na lista foram o Estuário do Tejo e a Ria de Aveiro, tendo o seu número crescido gradualmente, até atingir as actuais 17.
Essencial na lógica da Convenção é a realização de Conferências de Partes (artigo 6º), nas quais se examinam alterações à lista e se discutem as estratégias de conservação desenvolvidas pelas Partes. Destacam-se entre estas, as Conferências de Cagliari, em 1980, e de Regina, em 1987, nas quais se definiu o que se deveria entender por uso racional das zonas húmidas.
Embora a Convenção de Ramsar seja claramente um exemplo de “soft-law”, não tendo um regime particularmente desenvolvido ou com obrigações muito intensas para as Partes, a classificação de Zonas Húmidas tem resultado numa protecção eficaz destes habitats, sobretudo quando acompanhada das disposições comunitárias e nacionais que mais à frente analisaremos.

Convenção de Washington, de 1973, sobre o Comércio Internacional das Espécies da Fauna e da Flora Ameaçadas de Extinção
A Convenção de Washington, de 1973, comummente conhecida como Convenção CITES, começou a ser delineada nos anos 60, sob os auspícios da União Internacional para a Conservação da Natureza (IUCN). O texto final da Convenção foi acordado por 80 Estados, em Washington D.C., a 3 de Março de 1973, tendo entrado em vigor a 1 de Julho de 1975, após as dez ratificações exigidas no seu artigo XXII. Actualmente, a Convenção conta com 172 membros, designados por Partes, entre os quais se encontra Portugal, por força do Decreto nº 50/80 de 23/07/1980. A União Europeia implementa igualmente a Convenção, desde 1984, pelo Regulamento do Conselho nº 3628/82/CEE, de 3/12/1982, seguido por vários outros Regulamentos sobre a mesma matéria, destacando-se o Regulamento do Conselho nº 338/97 de 9/12/1996.
A Convenção CITES visa estabelecer um sistema global de regulação do comércio envolvendo fauna e flora ameaçadas. De forma a pôr um fim ao tráfico ilícito, e para garantir um controlo eficaz do comércio permitido, recorre-se ao sistema de listas. As espécies incluídas nestas listas, ou, na terminologia da Convenção, Anexos, são sujeitas a controlos por parte de entidades estatais, aquando da sua importação e/ou exportação.
Ao contrário do que os fins da Convenção poderiam indicar, esta não encara o problema do comércio internacional de animais numa perspectiva puramente economicista ou utilitarista. De facto, nos seus considerandos, reconhece-se o valor não apenas económico, mas também estético, científico, cultural e recreativo da fauna selvagem, que deverá ser protegido numa lógica inter-geracional. É colocada ainda nos “povos e Estados” o grosso da tarefa de conservação das espécies ameaçadas. No entanto, num mundo globalizado, com contactos mercantis intercontinentais diários, e em que os Estados não dispõem todos dos mesmos meios e incentivos para salvaguardar o seu património biológico, torna-se evidente a necessidade de um esforço internacional, o mais amplo possível, para que se possa eficazmente disciplinar este comércio. Daí a razão de ser desta Convenção.
Em primeiro lugar, a Convenção CITES abrange o comércio de animais vivos, mas também quaisquer partes ou produtos facilmente identificáveis destes. O artigo II categoriza as espécies de animais sujeitas a regulação comercial, inserindo-as num de três Anexos, em função do grau de protecção requerido. De momento, cerca de 5000 espécies animais constam dos Anexos.
No Anexo I estão as espécies ameaçadas de extinção, que são, ou poderiam ser ameaçadas pelo seu comércio. Assim, este deverá ser estritamente regulado, autorizado apenas de forma absolutamente excepcional. Nos termos do artigo III, estas espécies estão sujeitas à passagem de um certificado e licença de exportação e de importação. O Lince Ibérico (Lynx pardinus), uma das mais ameaçadas espécies do Mundo, e cuja sobrevivência no território nacional levanta as maiores dúvidas, podendo mesmo já estar extinto, encontra-se nesta lista. Outras espécies existentes em Portugal, como a Águia Imperial (Aquila adalberti) ou Falcão Peregrino (Falco peregrinus) estão igualmente incluídos.
Do Anexo II constam espécies ameaçadas que, ainda que não estejam necessariamente em vias de extinção, poderão ficá-lo se não forem tomadas medidas que limitem o comércio incompatível com a sua sobrevivência. São também colocadas no Anexo espécies não ameaçadas que, pela sua similitude com as anteriormente referidas, poderiam ser com elas confundidas, reduzindo assim a eficácia das medidas de controlo do comércio. De acordo com o artigo IV, estas espécies estão sujeitas à emissão prévia de uma licença de exportação. Entre as espécies autóctones constantes do Anexo II destaca-se o Lobo (Canis lupus)
Finalmente, o Anexo III lista as espécies cuja exploração, uma ou mais Partes pretendam ver impedida ou restringida, necessitando para isso da colaboração das outras Partes, por forma a regular o seu comércio. Pelo artigo V, estas espécies necessitam de uma licença para a sua exportação. Da lista actualizada não consta qualquer espécie cuja inserção no Anexo III tenha sido requerida por Portugal.
Resulta assim do sistema da Convenção uma lógica de listagem em função do grau de protecção necessário, e um conjunto de certificados e licenças a serem conferidos pelos Estados importadores e/ou exportadores. Fulcral para o bom funcionamento deste sistema é a criação por cada Estado de um conjunto de autoridades administrativas e científicas, previstas no artigo IX. A estas autoridades compete a verificação dos pressupostos de que dependem a passagem dos certificados e licenças, como sejam a análise do impacto da exportação na sobrevivência da espécie, a captura dos espécimes de acordo com as regras nacionais vigentes, a garantia das condições de transporte dos exemplares, bem como de alojamento e tratamento no local de destino. Em Portugal, o Decreto-Lei nº 114/90 de 5 de Abril regulamenta a aplicação da Convenção, bem como dos diplomas comunitários que a ela se referem, e designa as autoridades administrativas e científicas para efeitos desta, a nível nacional e regional.
Para além da criação destas entidades, o artigo VIII impõe outros deveres às Partes. Entre estas destaca-se a previsão de sanções penais para o incumprimento das regras de importação e exportação, e a tomada de medidas administrativas para o confisco e devolução de espécimes ilicitamente transaccionados, e sua acomodação temporária em centros de salvaguarda. São também elas que deverão comunicar ao Secretariado, de acordo com o artigo XVI, as espécies que desejam ver incluídas no Anexo III.
A Convenção conta com um Secretariado permanente, previsto no artigo XII. A este cabe receber relatórios das Partes sobre a aplicação da Convenção, realizar estudos técnicos e científicos, monitorizar o respeito das Parte pelas obrigações a que se vincularam e alertá-las em casos de incumprimento ou cumprimento defeituoso. Compete-lhe ainda a organização das Conferências das Partes.
As Conferências das Partes, que deverão realizar-se pelo menos de dois em dois anos (artigo XI nº 1), têm competência para acompanhar o cumprimento da Convenção, aprovar emendas aos Anexos I e II e à própria Convenção. As emendas serão aprovadas por uma maioria de dois terços das partes presentes.
As emendas às listas são frequentemente alvo de controvérsia, uma vez que a inclusão, retirada, ou mudança de nível de classificação contendem com múltiplos interesses económicos, não só dos comerciantes mas também das populações locais. De facto, reflectem muitas vezes a tensão entre uma abordagem integralmente conservacionista das espécies e a utilização sustentável destas. A existência de núcleos populacionais em diferentes Estados, pertencentes a diferentes Anexos, enfraquece também o nível de protecção de que certas espécies gozam, prestando-se a fraudes. Também se pode argumentar que a existência de uma “lista negativa”, de espécies cujo comércio é limitado, não será o método mais eficaz, devendo contrariamente criar-se uma “listas positiva”, de espécies livremente comerciáveis. Se é certo que o processo existente pode levar à valorização das espécies mais “carismáticas” ou mediatizadas, esquecendo-se outras que deveriam ser alvo de igual defesa, a verdade é que pensamos ser este o procedimento mais praticável e susceptível de amenizar diferendos e gerar consensos entre as Partes, sendo as ausências dos Anexos meramente residuais.
Há igualmente outras insuficiências e defeitos apontados à Convenção. Um primeiro será a desconsideração da protecção das espécies per se, ou do seu habitat, regulando-se apenas o comércio. Não nos parece ser esta uma objecção procedente: era necessário um instrumento eficaz para a organização do comércio internacional de espécies ameaçadas, e a Convenção é-o, de acordo com a generalidade dos especialistas. Outros textos internacionais e diplomas nacionais abrangem os campos por ela desconsiderados.
Algumas objecções apontadas são fundamentalmente contraditórias. Se alguns apontam um zelo excessivo na elaboração e aplicação da Convenção, restringindo desproporcionalmente o comércio de certas espécies não ameaçadas, prejudicando as populações, outros falam no laxismo das medidas de imposição das regras da Convenção, e da sua vulnerabilidade face ao controlo, por vezes deficiente, das espécies transaccionadas. Estas objecções parecem reflectir sobretudo diferenças de perspectiva quanto à natureza das espécies animais, e da tendencial limitação ou não da sua utilização económica.
O balanço da aplicação da Convenção parece ser globalmente positivo, e a sua aplicação contribuiu para a redução das ameaças a uma multiplicidade de espécies. Para o futuro, é desejável o reforço dos meios ao dispor do Secretariado, mas também das Autoridades nacionais, acompanhado de uma maior formação destas, sobretudo em Estados com escassas capacidades económicas, e que muitas vezes são também os mais vulneráveis ao comércio ilegal.

Convenção de Berna, de 1979, Relativa à Protecção da Vida Selvagem e do Ambiente Natural na Europa
A Convenção de Berna foi assinada a 19 de Setembro de 1979, tendo entrado em vigor a 1 de Maio de 1982, e contando actualmente com 46 Partes Contratantes. Portugal vinculou-se pelo Decreto nº 95/81, e regulamentou a sua aplicação através do Decreto-Lei nº 316/89, de 22 de Setembro. Apesar de ter sido celebrada no quadro do Conselho de Europa, está aberta à ratificação por países não membros, e também não europeus, encontrando-se em vigor no Burkina-Faso, em Marrocos, no Senegal e na Tunísia.
No seu preâmbulo encontra-se reconhecido o valor intrínseco da fauna e da flora selvagens, e não apenas as múltiplas dimensões de utilidade para o Homem. A Convenção de Berna dedica também especial atenção às espécies ameaçadas de extinção (artigo 1º nº2).
O âmbito de protecção da Convenção abrange simultaneamente habitats e espécies, vinculando os Estados à adopção de medidas que prossigam a sua conservação. A Convenção recorre ao sistema de anexos, sendo a protecção das espécies incluídas no Anexo II mais intensa que as do Anexo III, uma vez que estas poderão, de acordo com a legislação e regulamentação nacional a aprovar, ser alvo de actividades como a caça, proibidas para as espécies do Anexo II, desde que isso não coloque em causa o seu estatuto de conservação. Os métodos de captura ou abate deverão ser estritamente regulados pelas Partes Contratantes.
As Partes são ainda incentivadas a cooperarem entre si no sentido de facilitarem o cumprimento dos objectivos da Convenção, sobretudo no caso de espécies migratórias ou cujas populações ultrapassem a fronteira de Estados.
O acompanhamento do cumprimento da Convenção, a apresentação de propostas de alteração e sugestões às Partes é da competência de uma Comissão Permanente.

Convenção sobre a Diversidade Biológica
A Convenção de 1992 sobre a Diversidade Biológica, também conhecida como Convenção sobre a Biodiversidade, foi assinada a 20 de Maio de 1992, sob o auspício das Nações Unidas. Portugal aderiu a ela pelo Decreto nº 21/93, de 21 de Junho.
Esta Convenção foi elaborada no contexto dos avanços obtidos na Cimeira do Rio e plasma alguns princípios particularmente relevantes em matéria de conservação ambiental. Ela adopta uma perspectiva global, dirigindo-se à defesa contra todo o tipo de ameaças ambientais, sejam quais forem as suas origens e alvos (espécies, ecossistemas, diversidade genética, entre outros). Reconhece-se o direito soberano dos Estados aos seus recursos biológicos mas também, em contrapartida, o seu dever inquestionável de promover a sua preservação, independentemente do local em que eles se encontrem (o que implica a colaboração entre os Estados), pelo seu valor intrínseco, e pelo interesse comum da Humanidade na manutenção da biodiversidade.
A Convenção sobre a Diversidade Biológica é fundamentalmente uma Convenção “chapéu”, consagrando sobretudo princípios e deveres genéricos, e servindo como moldura para a celebração de acordos subsequentes, enquadramento dos já existentes e promoção de medidas nacionais, ao contrário dos tratados já analisados, com um carácter regulamentar mais intenso. Contudo, o seu valor é indesmentível, ao explanar de modo exaustivo princípios essenciais como o do desenvolvimento sustentável ou o da cooperação internacional, prevendo inclusive o dever que impende sobre os Estados com mais poder financeiro de auxiliarem aqueles que não tenham meios para a prossecução dos fins da Convenção. Coloca ainda numa posição privilegiada a pesquisa técnica e científica, a divulgação e partilha de informações e a formação da opinião pública.

Protecção Comunitária
A questão ambiental, e mais especificamente, a protecção de espécies animais ameaçadas, estava ausente dos textos instituidores das Comunidades Europeias. No entanto estas não ignoraram os “ventos de mudança” que se fizeram sentir, sobretudo a partir de finais dos anos 60 e inícios dos anos 70 do século XX. A gradual mudança de atitude, primeiro das Comunidades e actualmente, da União Europeia, reflectiu-se, quer a nível dos tratados, quer no Direito Derivado, mas também na adesão a Convenções Internacionais em matéria ambiental.
Face à vocação eminentemente económica da CEE, mas também à falta de previsão expressa de competências neste âmbito, é compreensível que as suas primeiras incursões no campo da protecção dos animais recaíssem na regulação do comércio destes, menos numa perspectiva conservacionista do que de controlo de mercado. Relevam aí os já citados Regulamentos ligados ao sistema da Convenção CITES.
A componente de protecção ambiental acabou por ter acolhimento também em sede dos tratados institutivos. Assim, o Tratado da Comunidade Europeia, com a sua última alteração em vigor, aprovada em Nice, conta com um Título XIX consagrado ao Ambiente. Este reconhece princípios gerais de Direito do Ambiente, como o princípio da precaução, da prevenção, do desenvolvimento sustentável ou do poluidor-pagador.
Ainda que não caiam sob o escopo deste trabalho, é de referir a existência de um conjunto já relevante de Direito derivado, que se estende a matérias que vão do bem-estar animal à regulação das técnicas de abate, passando por regras de transporte e comercialização, introdução de espécies exóticas e criação de padrões de qualidade ambiental.
De seguida analisaremos os dois textos comunitários com mais relevo para o tema em análise: a Directiva Aves e a Directiva Habitats.

A Directiva Aves e a Directiva Habitats
A Directiva do Conselho nº 79/409/CEE, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, e mais conhecida como Directiva Aves, foi já alvo de oito alterações, a última das quais pela Directiva do Conselho nº 2006/1º5/CE, de 20 de Novembro de 2006. Esta directiva assume enorme relevo pela perspectiva conservacionista que adopta. As aves selvagens são vistas, não como um recurso económico, livremente transaccionável e sujeito apenas a regulação como bem de mercado, mas como um recurso natural e um património comum dos povos dos Estados-Membros, que deve ser protegido em função do seu valor ecológico e em benefício das gerações futuras. A Directiva Aves, para alcançar o seu desiderato de conservação, consagra o princípio do desenvolvimento sustentável, apelando ao “desenvolvimento harmonioso das actividades económicas”, sujeitando-as às limitações necessárias para a salvaguarda das aves selvagens, cujo número se encontra em declínio.
A Directiva adopta simultaneamente o método de defesa de habitats e de conservação das espécies de aves em si, tendo por objectivo a sua “protecção, gestão e controlo”, bem como a regulamentação da sua exploração (artigo 1º).
A primeira obrigação dos Estados Membros é a criação de Zonas de Protecção (ZPE), com manutenção dos habitats existentes, reabilitação dos afectados e criação de novos. Estes habitats destinam-se a sustentar as populações de aves, migratórias ou não, e a garantir a sua reprodução.
Recorrendo a um método já observado noutros textos, são previstas listas, ou Anexos, nas quais são integradas as espécies em função do grau de ameaça de que elas são alvo. Segundo o artigo 4º, a inclusão no Anexo I, do qual constarão as espécies alvo de medidas de conservação especial, deverá atender ao risco de extinção, vulnerabilidade, raridade ou necessidades de atenção especial que impendem sobre as espécies. Pelo artigo 5º, os Estados-Membros deverão diligenciar no sentido de criação de um regime que proíba a morte, captura ou detenção destas aves, sua transacção, bem como a destruição dos seus ninhos ou sua perturbação.
As espécies incluídas nos Anexos II e III estão sujeitas a um regime menos rigoroso, podendo ser alvo de captura, transacção e caça, em certas circunstâncias, desde que isso não ponha em causa a sobrevivência das suas populações e o equilíbrio do ecossistema.
São igualmente previstas na Directiva medidas de acompanhamento da situação das aves e seus habitats, de cooperação entre Estados para a prossecução dos seus objectivos e para o progresso técnico-científico, e de regulação da introdução de espécies exógenas potencialmente lesivas. Em Anexo constam ainda técnicas de abate, caça e captura proibidas.
A segunda Directiva Comunitária a merecer a nossa atenção é a Directiva do Conselho nº 92/43/CEE, de 21 de Maio de 1992, alvo de duas alterações, a última das quais pelo Regulamento (CE) nº 1882/2003, de 29 de Setembro de 2003, e conhecida como Directiva Habitats.
Fazendo uma comparação com a Directiva Aves, o seu âmbito é consideravelmente mais alargado, uma vez que adopta uma posição global de defesa da biodiversidade, integrando habitats, e todo o tipo de espécies animais e vegetais. Parte da constatação das ameaças sérias que pendem sobre os recursos ecológicos do espaço comunitário, para consagrar um plano complexo e abrangente de conservação e, simultaneamente, de harmonização com as actividades humanas. Esse plano é multidisciplinar, e propugna a constituição de uma “rede ecológica europeia coerente”, com áreas protegidas, medidas de conservação e gestão da fauna e flora, sistemas de apoios financeiro e regras que promovam o desenvolvimento sustentável.
A Directiva começa com as habituais disposições sobre definições, nas quais se destacam as de “habitat de interesse comunitário” e “espécie de interesse comunitário”. Em ambos os casos releva o seu carácter ameaçado, vulnerável ou raro como critério classificativo. A preocupação com as espécies animais ameaçadas é visível na sua classificação como “espécies prioritárias”.
O núcleo da inovação trazida pela Directiva está na criação, no artigo 3º, da “Rede Natura 2000”. Esta é constituída pelos habitats elencados no Anexo I, pelos habitats das espécies do Anexo II e ainda pelas Zonas de Protecção Especial previstas na Directiva Aves. Cabe aos Estados, recorrendo aos critérios enumerados no Anexo III, enviar à Comissão as listas dos sítios que consideram dever integrar a “Rede Natura 2000”. A Comissão analisará as contribuições dos Estados e proporá um projecto de lista de sítios de importância comunitária, podendo ainda dar início a um processo de concertação bilateral se detectar que estão ausentes da proposta sítios que ela considere relevantes para a prossecução dos fins da Directiva. As áreas constantes da lista elaborada pela Comissão deverão ser designadas pelos Estados-Membros como Zonas Especiais de Conservação (ZEC).
As Zonas Especiais de Conservação deverão ser alvo de planos estaduais de gestão e conservação, sendo necessária a avaliação de todos os projectos susceptíveis de produzirem impactos sobre a integridade ambiental dos sítios. Quando estes se pretendam instalar em habitats de espécies prioritárias, só excepcionalmente serão admitidos, e apenas com justificações que se prendam “com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público” (artigo 6º nº 4 2ª parte). Concluí-se assim que preside à Directiva uma lógica de concertação entre interesses ambientais e sociais, económicos, ou outros, mas com a ressalva dos habitats e/ou ou espécies particularmente ameaçados, em que as intervenções humanas se deverão limitar a um mínimo, com carácter de excepcionalidade. Levanta-nos contudo reservas a expressão “outras razões imperativas de reconhecido interesse público”, que poderá ser, pelo seu carácter excessivamente indeterminado, uma porta aberta para o enfraquecimento do sistema. A necessidade de um parecer da Comissão poderá, no entanto, amenizar esse risco.
Igualmente muito relevante é a previsão, no artigo 8º, de um processo de co-financiamento comunitário que auxilie a implementação das medidas que devem ser prosseguidas pelos Estados para a protecção das ZEC e ZPE. Responde-se assim à eventual fragilidade financeira de alguns Estados, que poderiam estar renitentes em suportar integralmente um tão alargado esforço conservacionista, com custos elevados, e que leva necessariamente à perda de receitas pelas limitações à intervenção humana nas áreas classificadas. Garante-se assim a efectividade do sistema.
A protecção das espécies segue um método já encontrado noutros diplomas analisados. Assim, as que constarem do Anexo IV, pela sua importância, estão sujeitas a constrangimentos mais intensos, que abrangem a proibição do abate, captura, transporte, comercialização e qualquer tipo de perturbação. Já as do Anexo V serão alvo de medidas que enquadrem a sua captura e comercialização, sempre que se justifiquem, e sem que ponham em causa o seu estado de conservação. O artigo 16º admite derrogações a estas medidas de protecção. Se é certo que eles devem ser tidos por excepcionais, a verdade é que os casos de derrogação são amplos e variados, talvez excessivamente.
Consagra-se ainda na Directiva um sistema de informações periódicas à Comissão, que será auxiliada por um Comité criado para o efeito, e o desenvolvimento de pesquisas científicas por parte da Comissão e dos Estados-Membros.
A transposição destas duas directivas será analisada ao nível da protecção nacional, no subcapítulo consagrado à “Rede Natura 2000”.


Protecção Nacional
A protecção, no quadro nacional, das espécies animais ameaçadas, encontra acolhimento, em primeiro lugar, na própria Constituição da República Portuguesa. A tutela constitucional deste bem retira-se da exegese do artigo 9º, referente às tarefas fundamentais do Estado, e do artigo 66º, subordinado ao ambiente e qualidade de vida. Assim, cabe ao Estado “defender a natureza e o ambiente e preservar os recursos naturais”. É consagrado um direito ao ambiente e, para a sua efectivação, são chamadas as entidades estatais, mas também os cidadãos. Numa lógica de desenvolvimento sustentável e harmonização entre os diferentes interesses em presença, detectam-se pelo menos dois métodos idóneos à protecção das espécies ameaçadas: a sua defesa qua tale, e a defesa dos habitats em que estas se inserem, quer através de uma política de ordenamento do território que acolha preocupações ambientais, quer pela criação, expressamente prevista, de reservas e parques naturais (artigo 66º nº 2 c)).
O artigo 165º nº 1 g) atribui à Assembleia da República, com possibilidade de autorização legislativa ao Governo, a elaboração das bases do sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico. A sua materialização foi feita pela Lei de Bases do Ambiente, a Lei 11/87, de 7 de Abril, alterada pela última vez pela Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro.
Analisando sumariamente este diploma, concluímos que a protecção de espécies ameaçadas ou vulneráveis não goza do nível de destaque desejável, estando apenas subentendida em muitas das suas disposições. No artigo 6º, a fauna é considerada como uma das componentes ambientais naturais, e a sua defesa justifica a proibição ou condicionamento de actividades e o desenvolvimento de acções necessárias a assegurar a sua qualidade (artigo 7º). O artigo 16º determina que toda a fauna será protegida através de legislação especial que “promova e salvaguarde a conservação e a exploração das espécies sobre as quais recaiam interesse científico, económico ou social garantindo o seu potencial genético e os habitats indispensáveis à sua sobrevivência”. Parece ter ficado esquecida a dimensão de conservação de espécies raras e/ou ameaçadas, cujo valor intrínseco em muito excede os interesses identificados, e cuja exploração só poderá ser promovida, ou mesmo permitida, depois de ter sido assegurada a sua conservação. Detecta-se um certo tom utilitarista, incompatível com as modernas concepções sobre o valor da fauna. São ainda identificadas medidas a tomar para prosseguir estes objectivos, entre as quais se destaca a “recuperação de habitats degradados”, a proibição ou restrição da comercialização de fauna e a “organização de lista ou listas de espécies animais e das biocenoses em que se integram, quando raras ou ameaçadas de extinção”. Manifestamente, poder-se-ia ter ido mais longe.
O artigo 27º enumera os instrumentos da política do ambiente. Destacamos os instrumentos de gestão territorial e os diversos mecanismos de avaliação do impacto ambiental que devem preceder a realização de certas actividades.
O artigo 29º prevê a criação de áreas protegidas com intuitos conservacionistas. Estas serão analisadas em maior detalhe, num subcapítulo a elas dedicado.
A densificação dos objectivos a prosseguir em termos de protecção e conservação do ambiente é feita através da Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade, aprovada na Resolução de Conselho de Ministros nº 152/2001.
Mas a protecção de espécies ameaçada no nosso ordenamento tem consagração numa pluralidade de outros instrumentos jurídicos.
O Decreto-Lei 380/99, de 22 de Setembro, ao tratar dos Instrumentos de Gestão Territorial, não esquece a dimensão ambiental destes, como se pode constatar, por exemplo, nos artigos 12º, 14º e, em maior pormenor, no âmbito dos Planos Especiais de Ordenamento do Território, com destaque para os planos de ordenamento de áreas protegidas.
Também em sede de Avaliação de Impacto Ambiental, regulada pelo Decreto-Lei nº 69/2000, de 3 de Maio, a afectação de áreas sensíveis não é, evidentemente, esquecida, devendo esta ser um dos critérios determinantes na conclusão pela necessidade de sujeição de um projecto a AIA, como se retira da leitura do artigo 1º e dos diversos anexos.
Podemos encontrar ainda exemplos de legislação destinada a proteger espécies específicas. No campo da fauna, destaca-se a Lei nº 90/88, de 13 de Agosto, regulamentada pelo Decreto-Lei 129/90, de 27 de Abril, sobre a protecção do Lobo Ibérico. São proibidos, em termos rigorosos, o abate e a captura, sendo o transporte e a comercialização de exemplares vivos ou mortos sujeita a autorização. É também acautelada a proibição de meios directos ou indirectos de extermínio, e é previsto o controlo de cães assilvestrados ou abandonados, eventualmente susceptíveis de porem em causa a pureza genética e a sobrevivência do Lobo. Reveste-se ainda de grande importância a divulgação de informação que possa combater a ignorância e os temores da opinião pública face a esta espécie, bem como a criação de um sistema de ressarcimento de prejuízos sofridos pela actividade do Lobo.
De seguida analisaremos em maior pormenor o regime nacional da “Rede Natura 2000”, bem como o das Áreas Protegidas.

Rede Natura 2000
A “Rede Natura 2000” foi criada, como se viu anteriormente, pelas Directivas Aves e, mais especificamente, Habitats. A sua transposição para o ordenamento jurídico português foi complexa e não isenta de acidentes de percurso. Inicialmente feita pelo Decreto-Lei nº 140/99, de 24 de Abril, a transposição foi contudo alvo de reservas colocadas pela Comissão, que culminaram, a 4 de Abril de 2000, com a abertura da fase pré-contenciosa de um processo por incumprimento. Não tendo sido atendidas as objecções da Comissão, o Estado português foi alvo de uma acção intentada no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. No acórdão C-72/02, de 24 de Junho de 2003, foi reconhecido que Portugal não tinha transposto, ou tinha transposto deficientemente alguns artigos das Directivas. Na sequência destes acontecimentos, impôs-se uma rectificação do regime legal, que veio a ser realizada pelo Decreto-Lei nº 49/2005 de 24 de Fevereiro.
O diploma segue, de forma geral, a disciplina da Directiva Habitats. Quanto às especialidades do regime Português, importa salientar a aprovação da lista nacional de sítios através de Resolução do Conselho de Ministros ou do Conselho do Governo Regional, para os sítios inseridos nas Regiões Autónomas. A inclusão de novos sítios, ou a alteração dos existentes, é feita pelas mesmas entidades, após proposta do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ICNB). É também prevista a necessidade de adaptação dos Planos de Ordenamento Territorial, sempre que estes abranjam áreas classificadas como ZPE ou ZEC. Enquanto os diversos Planos não incluírem disposições conformes com a criação da “Rede Natura 2000”, é exigido parecer do ICNB para várias actividades com incidência nas áreas abrangidas.
Pelo artigo 8º nº 4, a própria “Rede Natura 2000” deverá ser objecto de um Plano Sectorial. Este encontra-se actualmente na fase final da sua elaboração, aguardando aprovação.
Segundo o artigo 10º, este regime implica também especialidades ao nível das análises de incidência ambiental e, particularmente, de Avaliação de Impacto Ambiental, abrangendo as “acções, planos ou projectos” susceptíveis de afectar sítios da “Rede Natura 2000”.
O regime de protecção de espécies é, em grande medida, decalcado da Directiva Habitats, definindo, contudo, os organismos nacionais responsáveis pela implementação, monitorização, e imposição das medidas conservacionistas. Este é acompanhado de sanções destinadas a punir as violações do diploma, podendo estas incluir o dever de reconstituição da situação existente, contra-ordenações, cujo valor nos parece, em alguns casos, manifestamente baixo, e outras sanções acessórias.

Áreas Protegidas
O Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro, alterado pela última vez pelo Decreto-Lei nº 136/2007, de 27 de Abril, regula a Rede Nacional de Áreas Protegidas.
O objectivo deste diploma é a criação de um conjunto de sítios com valor ambiental, paisagístico, cultural, científico e social, valores esses que justificam um regime especial de protecção, englobando limitações às actividades que podem ser desenvolvidas nesses espaços.
As áreas protegidas serão de interesse nacional, regional ou local, e as suas designações e regime variam em conformidade. Entre os fins da criação destas áreas encontra-se expressamente, no artigo 3º a) “a preservação das espécies animais e vegetais, e dos habitats naturais que apresentem características peculiares, quer pela sua raridade e valor científico, quer por se encontrarem em vias de extinção”.
A gestão nacional destas áreas cabe ao Serviço Nacional de Parques, Reserva e Conservação da Natureza e, a nível regional e local, pelas autarquias ou associações de municípios.
A proposta de classificação de uma área pode partir de qualquer entidade pública ou privada, sendo esta alvo de uma análise técnica. A classificação é feita por decreto-regulamentar, e implica a elaboração, a prazo, de um plano especial de ordenamento da área protegida, sob pena de caducidade. Quer o decreto-regulamentar, quer o plano especial, implicam condicionamentos sérios sobre o uso do solo na área protegida, de forma a garantir a protecção da sua integridade biológica.
Actualmente, com relevo nacional, existem: um Parque Nacional (Peneda-Gerês), treze Parques Naturais e nove Reservas Naturais. Nestas áreas, e de acordo com a lista elaborada pela União Internacional para a Conservação da Natureza e Recursos Naturais, encontram-se algumas espécies ameaçadas, ou em risco de extinção, entre as quais se destacam o Lince Ibérico, o Abutre do Egipto, o Lobo e a Águia Imperial.

Conclusão
Terminado este percurso pelo regime jurídico sobre a protecção de espécies animais ameaçadas, vigente em Portugal, podemos agora chegar a algumas conclusões finais.
Ficou patente a importância do papel desempenhado pelo Direito Internacional Público de fonte convencional e pelo Direito Comunitário derivado no desenvolvimento de um sistema de protecção de espécies animais. Sem o seu contributo, dificilmente se vislumbra como o legislador nacional poderia ter chegado aos resultados conseguidos. O sistema criado parece ser hoje suficientemente abrangente para poder almejar alcançar um nível de protecção satisfatório. Como vimos, o Estado pode recorrer a uma multiplicidade de medidas para salvaguardar o futuro das espécies ameaçadas, desde políticas de ordenamento do território e classificação de áreas protegidas, à limitação do comércio, passando pela punição das violações das disposições legais, ou pela regulação das condições de exploração das espécies cujo estatuto de conservação é menos crítico.
Contudo, apesar do substrato legislativo, as medidas implementadas nem sempre cumprem totalmente os seus objectivos, seja por falta de recursos económicos para financiar certos programas de recuperação mais dispendiosos, que envolvam, por exemplo, pesquisa genética, seja por desorganização ou impreparação das entidades administrativas, ou por falta de colaboração com as populações locais. Para ultrapassar estas dificuldades é preciso promover na opinião pública um espírito de conservacionismo, uma formação contínua e apetrechamento com meios adequados das entidades responsáveis, nas quais se destacam as encarregues das áreas protegidas, e o incentivo à colaboração com Organizações Não Governamentais Ambientais e outros Estados, como se tem observado, por exemplo, nos últimos anos, com o projecto de recuperação do Lince Ibérico.
É também preciso não esquecer que a presença do Homem no ecossistema é um dado inultrapassável, e que as suas necessidades não devem ser subalternizadas aos esforços conservacionistas. Uma visão ecofundamentalista que esqueça esta dimensão estará necessariamente condenada ao fracasso, pois a desconsideração do desenvolvimento sustentável e harmonioso não levará certamente a uma melhoria da situação dos animais ameaçados, mas sim ao insucesso das medidas que os pretendem proteger.