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(continuação )

Iniciei este meu trabalho tecendo algumas considerações sobre a importância dos acordos sectoriais em matéria ambiental. De seguida, analisei as partes e o objecto no que toca a estes acordos, o seu regime jurídico e função, os elementos fundamentais e o conteúdo dos mesmos, a forma como é feita a avaliação dos objectivos, a monitorização dos mesmos e as suas garantias adicionais. Explicitei, ainda, todo o procedimento a que estão sujeitos, o papel da Administração nesse mesmo procedimento e concluí tecendo uma opinião relativamente ao papel destes acordos no futuro.

Seguidamente, retomo a análise desta temática começando pela afirmação destes acordos no ordenamento jurídico português.

Em Portugal, a figura mais idêntica aos acordos que se encontram no espaço europeu surgiu em 1994, através dos Acordos Voluntários de Adaptação à Legislação Ambiental. Estes acordos surgem na sequência da assinatura do Acordo Global em matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, celebrado nesse mesmo ano, entre os Ministérios do Ambiente e Recursos Naturais, da Indústria e Energia e da Agricultura e as confederações dos Agricultores de Portugal e da Indústria Portuguesa.
Tinham essencialmente como objectivo dar um prazo razoável à indústria portuguesa para se modernizar e adaptar à legislação ambintal, com vista a reduzir ou eliminar a poluição causada pelas descargas de águas residuais no solo ou em meio aquático.
Assim, as indústrias comprometiam-se a cumprir todo um programa de reconversão e adaptação dentro de um determinado prazo - Plano de Adaptação do Sector à Legislação Ambiental. A Administração comprometia-se a tolerar durante o prazo concedido a emissão de cargas poluentes superiores às legais.

Na época, os acordos sectoriais eram, de facto, um instrumento privilegiado de concretização da política ambiental dado, nomeadamente:

1 - o atraso verificado na adaptação à legislação ambiental da maioria dos sectores industriais;

2 - a dispersão dos sectores de pequena e média dimensão;

3 - a necessidade de dar prioridade e tratamento especial às zonas mais sensíveis e críticas;

4 - a existência de meios de financiamento comunitários para serem utilizadosem curto espaço de tempo (até 1999).

Estes acordos surgiram, então, como um instrumento óptimo para permitir ao governo ajudar os agentes económicos e os sectores em questão a adaptarem-se à legislação ambiental, canalizando os apoios comunitários de forma mais eficiente e adequada.


Apreciação crítica

Os Acordos Voluntários estiveram em vigor durante dois anos e essa experiência não conduziu aos resultados esperados.
Um dos problemas prendia-se com o incumprimento dos prazos fixados nos protocolos assinados, o que levava a atrasos na apresentação do plano de adaptação à legislação ambiental e comprometia o êxito do acordo.
As estruturas associativas alegavam dificuldades de ordem técnica e financeira e cada sector apresentava problemas específicos e diversificados.

Do ponto de vista jurídico, estes Acordos suscitaram uma série de críticas.
Desde logo, quanto à denominação utilizada: alguns autores defenderam que a expressão " acordo voluntário " era redundante dado que um acordo pressupõe liberdade de negociação.

Em segundo, no que toca às partes intervenientes nos acordos. Estes, eram assinados pelas estruturas associativas por razões de ordem prática (seria complicado negociar individualmente com as empresas). No entanto, esta situação acabava por trazer problemas à Administração, dado o poder negocial forte das mesmas que gerava uma situação incómoda para a Administração.

Terceiro, no que toca à definição do objecto dos acordos: estes usavam a expressão "moratória" o que parece ter induzido os industriais na ideia de que adesão significava total impunidade, ou seja, não haveria sanções para eventuais incumprimentos.

Em quarto, a existência de um processo de formalização do acordo demasiadamente longo e com deficiências na monitorização e avaliação.

Quinto, a ausência de clarificação da relação entre o conteúdo dos acordos e a regulamentação ambiental existente.

Por último, a ausência de uma definição clara do estatuto jurídico do acordo. Tratava-se de meros protocolos de intenções, sem natureza contratual. Não havia clarificação das obrigações assumidas e não existiam sanções para o incumprimento.


Fundamento jurídico

Uma das críticas era a alegada ilegalidade, por falta de base legal e pelo alegado carácter derrogatório das normas ambientais.
Através do Acordo, a Administração comprometia-se a tolerar durante um determinado período a emissão de cargas poluentes que atingiam níveis superiores aos legalmente admitidos, apesar de progressivamente menores.
No entanto, o fundamento para a via contratual, defendem vários autores, seria, desde logo, o artigo 35º, nºs 2 e 3 da Lei de Bases do Ambiente, que aflora um princípio de abertura da via contratual no domínio ambiental.
Os objectivos ambientais a alcançar eram os patentes no Decreto-Lei 74/90 de 7 de Março. O que se passa é que a Administração, ao invés de fixar por despacho um prazo de adaptação para cada sector de actividade, produz o mesmo efeito através da celebração de um contrato, por via do artigo 40º/3 do DL 74/90. Segundo estes autores, o fundamento legal destes Acordos é, portanto, inequívoco.

Realçaria ainda a existência de um outro Decreto-Lei, o 236/98 que previa outro tipo de contratos - "Contratos de Promoção Ambiental"~, que pretendeu fixar normas mais exigentes no que toca às descargas poluntes, para cada sector de actividade (68º/3 do DL).

Os Contratos de Adaptação Ambiental

Com vista a obter uma maior eficácia dos mesmos, os Acordos Voluntários foram objecto de profunda remodelação, surgindo então os chamados "Contratos de Adaptação Ambiental", tendo sido celebrados contratos com dezoito sectores diferentes.
Esta nova figura baseia-se em novos pressupostos: uma prévia existência de um diagnóstico ambiental do sector ou região e a elaboração de um plano de adaptação à legislação ambiental, os quais serviriam então de base à celebração dos contratos, depois de submetidos à apreciação da Administração.
Preve-se, ainda, sanções ao incumprimento das prescrições e dos prazos definidos, nomeadamente, a possibilidade de exclusão das empresas dos contratos se a situação de incumprimento se reiterar.

No entatnto e apesar das melhoras, os Acordos e este novo regime continuava a conter domínios problemáticos. São eles:

1º ) a questão dos não aderentes. As empresas cumpridoras acabavam por ficar penalizadas perante as incumpridoras, dado os custos elevados que o cumprimento dos Acordos acarretava. Inevitavelmente, geravam-se efeitos perversos ao nível da concorrência.

2º ) as descritas situações de concorrência desleal, que geravam desiquilíbrios e desigualdades entre as empresas que aderiam e as que não aderiam aos Acordos.

3º ) a ausência de incentivos às empresas para aderirem aos acordos, dado o carácter mais oneroso daí resultante.

4º ) a fraca intervenção da Administração no processo, que punha em causa a eficácia dos Acordos, pela falta de divulgação e debate dos problemas relacionados.


Balanço crítico


Finalizaria este trabalho com um balanço daquele que é o actual papel dos Acordos Voluntários no ordenamento jurídico português.
A questão do cumprimento da legislação ambiental é, julgo, o maior dos problemas a enfrentar, afectando toda a comunidade. Será necessário um amplo debate em torno desta problemática para que seja gerada uma consciência crítica face às consequências ambientais da poluição industrial.
Considero que, de facto, os acordos, independentemente da sua designação e do seu regime, poderão ser o meio mais adequado de efectivação da legislação ambiental, aliados a uma estratégia definida, que articule um enorme número de meios que permitam a concretização de objectivos bem definidos no domínio do Direito do Ambiente.
Será também imperioso criar um poder de fiscalização e de inspecção que actue directamente no terreno, quotidianamente.
Independentemente das vantagens e desvantagens que expus neste trabalho, relativamente aos Acordos existentes até hoje em Portugal e das críticas a que a eles foram apostas, considero que os mesmos tiveram, pelo menos, o mérito de permitir um diagnóstico actualizado dos sectores industriais no que respeita ao cumprimento da legislação ambiental existente.


Bibliografia

- Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

- "Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos", Almedina Coimbra, 1987, de Sérvulo Correia;

- "Contratos Fiscais: reflexões sobre a sua admissibilidade", 1994, de Casalta Nabais;

- Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a Acordos em matéria de Ambiente, da Comissão das Comunidades Europeias, Bruxelas, 27/11/96, COM (96) 561.

Pretendo, com este meu trabalho, de certa forma, dar a conhecer os acordos sectoriais como um dos instrumentos da politica ambiental.

O surgimento dos mesmos resulta do interesse crescentemente demonstrado pelos instrumentos consensuais e assenta, no fundo, no reconhecimento de que a concretização da politica ambiental necessita de meios de acção complementares dos tradicionais baseados numa actuação administrativa unilateral e autoritaria.
Os governos deixaram de credibilizar a regulamentação directa ou o sistema de licenciamento como meios de alcançar os objectivos nacionais relativamente ao ambiente. E, de certa forma, a via unilateral e coactiva nem sempre se revela o melhor método de intervenção, pelos custos economico-sociais elevados que acarreta.
Seria necessario uma participação activa dos "sectores alvo" da politica ambiental e fundamental uma boa comunicação entre eles e o Governo. Esse dialogo tem revelado, sem duvida, ser um dos meios mais eficazes de tratar os problemas do ambiente, para além de encorajar os agentes poluidores a assumirem as suas responsabilidades.

Ora, a comunicação entre governos e os sectores em causa, que aqui destaco, pode ser propiciada através de acordos e contratos. Estes, têm desempenhado um papel importante na medida a que levam os empresarios e industriais a assumirem as suas responsabilidades face ao meio ambiente. Para além disso, os acordos em matéria de ambiente propiciam a esses mesmos industriais uma maior liberdade para encontrar soluções rentaveis, adaptadas a sua situação especifica. Finalmente, realço ainda que através destes acordos é permitido alcançar objectivos ambientais sem os custos economico-sociais que andam associados à via unilateral.
Portanto, julgo que sera de concluir que a actual importância que assumem os acordos em matéria de ambiente assenta, assim, em dois vectores essenciais: a generalização dos contratos como modo normal da actuação da Administração e a constatação da inoperância dos instrumentos tradicionais de politica ambiental.


Podem existir diversos tipos de acordos:

- acordos em que as entidades são publicas: governo central e autarquias, normalmente designados por contratos administrativos

- acordos entre o governo central e as associações ambientais

- acordos entre o governo central e organizações representativas de um dado sector industrial

- acordo entre o governo central ou local e os representantes de uma industria.


O objecto dos acordos pode respeitar aos aspectos ambientais de determinado produto (por exemplo, acordo entre o governo e as associações industriais sobre as substâncias usadas nas pilhas, aerossois, etc). Pode pretender a recuperação e reciclagem de produtos usados ou incidir sobre a informação a ser utilizada num qualquer produto. Existem ainda acordos sobre a poluição ambiental causada por determinadas companhias individualmente consideradas ou através da organização representativa do sector.


Quanto ao regime juridico, os acordos podem ter diferentes estatutos:

- podem ser juridicamente não vinculativos (os chamados gentleman's agreements ou declaração de intenções) e, neste caso, as partes acordam apenas fazer um esforço para alcaçar determinados objectivos, embora sem força legal.

- podem ser juridicamente vinculativos e, nesta situação, tratam-se de acordos celebrados segundo a lei administrativa ou civil, que geram obrigações para as partes, accionaveis num tribunal se necessario, dado que têm força legal e assumem a natureza de verdadeiros contratos.


Mas, qual sera a função destes acordos relativamente ao regime legal existente?
Varias funções:

- Os acordos podem surgir, desde logo, como um expediente, um meio utilizado até existir disciplina legal para a matéria (função de ponte).
Este tipo de acordos surgem nas situações em que se verificam muitas incertezas quanto ao momento da eventual produção de legislação compilada , em virtude da falta de existência de elementos e conhecimentos técnicos e cientificos suficientes para o legislador intervir.

- Existem também acordos com vista a suportar ou completar, a legislação existente ou futura (função de suporte).
Trata-se de acordos celebrados com a industria e através dos quais determinados sectores contribuem para alcançar os objectivos ambientais estabelecidos em planos nacionais.

- Finalmente, existem ainda acordos que substituem a legislação (função independente).


Julgo ser de salientar que a concepção, celebração e execução destes acordos deve obedecer a certas orientações especificas, com vista a garantir a sua eficacia, credibilidade e transparência. Como tal, para além do conteudo comum aos contratos, destacaria aqui algumas especificidades caracteristicas dos acordos em matéria ambiental:

a) devem prever a possibilidade de admissão voluntaria, no futuro, de pessoas colectivas ou singulares que não intervieram na sua conclusão e essa especificar a forma (condições e prazos) dessa admissão;

b) devem ser descritos com rigor os objectivos do acordo, discriminando as varias fases, sendo ainda quantificados em numeros e não segundo clausulas de maxima diligência;

c) deve ser feita uma abordagem por etapas, estabelecendo objectivos intermédios dado que, desta forma, é permitido concluir se o acordo esta ou não a ser cumprido;

d) deve ficar estabelecida a forma como sera processada a avaliação dos objectivos a alcançar, devendo ser clarificado qual a entidade responsavel pela avaliação e os pontos de referência a serem utilizados (esta avaliação pode ser feita por uma entidade independente, se assim for acordado);

e) deve ser definido claramente a forma como o cumprimento das obrigações assumidas e os objectivos a alcançar serão controlados - este controlo deve ser organizado de forma a dar suficientes garantias de fiabilidade e exactidão;

f) podem eventualmente ser definidas, para o cumprimento dos acordos, quando vinculativos, sanções dissuadoras, nomeadamente, multas e penalizações em caso de incumprimento.

g) devem as partes evitar conflitos com a legislação comunitaria, tendo especialmente em conta o principio da liberdade de concorrência e não devem ainda contrariar a legislação nem a regulamentação existente (incluindo o sistema de licenciamento). A relação entre o acordo e o sistema legal em vigor deve ficar bem explicitada nesse mesmo acordo ou em notas explicativas.


No que toca ao procedimento:

1. Devera existir uma consulta prévia, um procedimento prévio de consulta do publico interessado. Além das empresas que se encontram a negociar os acordos, devera ser dada oportunidade a todas as empresas ou associações pertinentes, organizações ambientais e entidades publicas de emitirem comentarios sobre o respectivo projecto.

2. Outras formalidades, definidas pelo legislador nacional. Em alguns paises, quando um ministro decide formalizar um acordo deve comunica-lo ao Parlamento, se existirem razões ponderosas para o fazer, tendo em conta o conteudo do acordo.

3. Publicitação da versão final do acordo, que devera ser feita no diario oficial ou em outro meio de publicitação adequado.



Relativamente ao papel da Administração na efectivação do acordo, devo dizer que este se afigura fundamental, nomeadamente, quanto ao acompanhamento da execução do plano. Para além disso, cabe a Administração veicular e garantir a informação sobre o conteudo do acordo, a sua publicitação e transparência, que são, de resto, elementos essenciais para garantir a aceitação do acordo por parte das autoridades, industria, publico e grupos ambientais.


Quanto ao papel dos acordos ambientais no futuro, realço que se entende que estes acordos continuam a desempenhar um papel importante na politica ambiental. No entanto, não deverão ser olhados como uma completa alternativa face a legislação mas antes, uma forma de apoia-la ou como solução transitoria até a feitura da mesma.

(continua)

A Fundação Calouste Gulbenkian, no âmbito do programa "Gulbenkian Ambiente" realizara, no proximo dia 29 de Abril, terça-feira, pelas 17.30h, uma conferência subjugada ao tema "O papel dos Conselhos Nacionais de Desenvolvimento Sustentavel, desafios e perspectivas". Esta conferência realiza-se no âmbito do 10° aniversario do CNADS. Contara com a presença de Derek Osborne, Stakeholder Forum for a Sustainable Future, Patrick Venturini (EESC), Michael Ricard (CNDD) e Viriato Soromenho-Marques da CNADS.
A conferência realizar-se-a no Auditorio 3 da Fundação Gulbenkian e a entrada é livre!

A criação dos Conselhos Nacionais de Desenvolvimento Sustentável por parte dos Estados surge no âmbito do Princípio 10 da Declaração do Rio ao salientar que “as questões ambientais são melhor tratadas com a participação de todos os cidadãos interessados, ao nível apropriado. Os Estados deverão facilitar e incentivar a sensibilização e participação do público, disponibilizando amplamente as informações” e, no seguimento do capítulo 8.7 da Agenda 21, oparágrafo 24 do Programa para uma Melhor Implementação da Agenda 21 (Rio+5) refere que “as estratégias de desenvolvimento sustentável são mecanismos importantes para aumentar e vincular a capacidade nacional, bem como induzir conjuntamente prioridades nas políticas sociais, económicas e ambientais e que todos os sectores da sociedade devem ser envolvidos no seu desenvolvimento e implementação”.

Em 1997, aquando da Sessão Especial da Assembleia Geral das Nações Unidas (Rio+5) comemorativa dos cinco anos da Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento (CNUAD), conhecida por Conferência do Rio, constatou-se o esforço realizado pelos Governos e pelas organizações internacionais para integrar os objectivos ambientais, económicos e sociais nos processos decisórios, adoptando novas políticas e estratégias para o desenvolvimento sustentável e adaptando as políticas e planos já existentes. 150 países corresponderam aos compromissos estabelecidos, criando conselhos nacionais ou mecanismos de coordenação especialmente designados para promover uma aproximação integrada ao desenvolvimento sustentável.

O Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável /CNADS foi criado neste quadro, em 1997, através do decreto-lei n.º 221/97, de 20 de Agosto, embora tenha efectivamente iniciado o seu exercício em Abril de 1998.

O CNADS é membro da rede de Conselhos Consultivos Europeus de Ambiente e de Desenvolvimento Sustentável/EEAC, tendo sido sucessivamente reeleito, desde Setembro de 1999, para integrar o seu Comité Director/Steering Committee, dispondo de representantes nos seus diferentes Grupos de Trabalho, nomeadamente sobre Biodiversidade, Ambiente Marinho, Agricultura, Governação e Desenvolvimento Sustentável.

A rede dos EEAC, cuja actividade se iniciou em 1993, é um poderoso instrumento de partilha de informação e experiências e único na colaboração entre os Conselhos Nacionais, criados pelos Governos Europeus, na sua actuação independente de emissão de pareceres sobre políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável. Exerce, quando para tal é solicitada , a sua influente actividade no apoio técnico-científico à definição das políticas da União Europeia.

Ao longo dos primeiros oitos anos de vida o Conselho elaborou e aprovou, sempre por consenso, mais de meia centena de pareceres, comentários ou reflexões, editados em três volumes, juntamente com os seus Relatórios de Actividade, sob a égide da Assembleia da República.


OBJECTIVOS

O Conselho Nacional do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável /CNADS fixou no seu Plano de Actividades para o período de 2005- 2007, concentrar a sua atenção e a sua actividade na análise dos seguintes temas:

- Desenvolvimento sustentável,
- Ordenamento do território e desenvolvimento regional,
- Ambiente stricto sensu.

Requerendo, em princípio, diferentes horizontes temporais conforme a sua natureza e objectivos, essa análise será feita conforme quatro linhas de actuação:

- Resposta selectiva a solicitações expressas
- Acompanhamento e/ou seguimento de Pareceres e Reflexões
- Iniciativas sobre assuntos emergentes e de manifesta relevância
- Acompanhamento de processos legislativos e regulamentares.

Sempre com a preocupação de tornar transparentes os processos, clara e adequada a informação pública em que assentarão os processos participativos e decisórios, ou seja, contribuir para o exercício de uma cidadania activa e esclarecida, o CNADS assegurará, ainda, o seu envolvimento e colaboração activa no acompanhamento selectivo da actividade de cooperação, quer no âmbito do Sistema da Nações Unidas, quer no âmbito União Europeia quer, ainda, no âmbito da rede dos EEAC. O Conselho procura, igualmente, acompanhar a preparação e participação em workshops temáticos dos EEAC assegurando, entre outros objectivos, uma adequada atenção à problemática da Europa do Sul e, em particular, às matérias de especial interesse para Portugal.


MANDATO

O Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável /CNADS foi criado pelo decreto-lei n.º 221/97, de 20 de Agosto, tendo o seu mandato e orgânica sido alterados e reforçados pelo decreto-lei n.º 136/2004, de 3 de Junho. O Conselho é um órgão nacional independente com funções consultivas, que proporciona a participação de sensibilidades das várias forças sociais, culturais e económicas na procura de consensos alargados relativamente às políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável.

Ao CNADS, enquanto órgão que congrega quer interesses institucionais, quer dimanados da sociedade civil, compete por sua iniciativa ou por solicitação dos membros do Governo responsáveis pela área do ambiente, de entidades públicas ou de organizações de defesa do ambiente, emitir pareceres e recomendações sobre questões relativas ao ambiente e ao desenvolvimento sustentável, designadamente:

- Bases da política ambiental;
- Planos e programas estratégicos;
- Convenções e outros instrumentos jurídicos que nesta matéria consubstanciem compromissos internacionais a subscrever pelo Estado Português;
- Acompanhamento da política comunitária e internacional, em especial da política de cooperação no quadro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP).

Compete ainda ao Conselho:

- Acompanhar a aplicação e o desenvolvimento do disposto na Lei de Bases do Ambiente;
- Emitir parecer sobre o Plano Nacional da Política de Ambiente e a Estratégia Nacional da Conservação da Natureza;
- Publicar os relatórios, pareceres ou quaisquer outros trabalhos emitidos ou realizados no âmbito das suas competências;
- Aprovar o plano anual de actividades e respectivo relatório.

A China está a fracasar em fazer progressos na proteção do meio ambiente, segundo um relatório do governo chinês publicado neste domingo.
De acordo com a pesquisa, a China estaria na 100ª posição entre 118 países desenvolvidos e em desenvolvimento no que diz respeito à “modernização ecológica” – uma posição que não se altera desde 2004.
Depois dos Estados Unidos, a China é a responsável pela maior quantidade de emissões de dióxido de carbono na atmosfera.
Cerca de 30 indicadores foram usados para medir o nível de “modernização”, incluindo a emissão de dióxido de carbono, tratamento de esgoto e qualidade da água potável.
“A modernização ecológica da China está muito atrás dos níveis de modernização social e económica”, disse o diretor do grupo responsável pela pesquisa, He Chuanqi.
Com cerca de 20% da população do planeta, a China consome apenas 4% da produção mundial de petróleo, importando aproximadamente três milhões de barris por dia.
Contudo, com o crescimento económico superando os 10% anuais, o país demonstra um voraz apetite por mais energia.
Atualmente, a China inaugura uma usina energética por semana, sendo que a maioria delas termoelétrica, que tem alto impacto ambiental.
O Banco Mundial estima que a China deve crescer, em média, cerca de 6% ao ano pelos próximos 15 anos – duas vezes mais do que o esperado para a economia mundial como um todo.
A China tem um projeto de investimento pesado em energia renovável. O objetivo é que, em 2020, 15% da energia do país seja renovável, especialmente de origem hidroeléctrica.
Contudo, segundo o correspondente da BBC em Pequim Daniel Griffiths, o relatório não será bem recebido pelos líderes chineses, que têm feito repetidas promessas de limpar o poluído meio-ambiente do país.
O país, diz Griffiths, está pagando o preço por colocar o desenvolvimento econômico à frente do meio ambiente.
Nadia Ribeiro, subt.11